Stabilitets- og vækstpagten – status 2007

Marianne C. Koch, Internationalt Kontor

INDLEDNING OG SAMMENFATNING

Stabilitets- og vækstpagten udgør kernen i EUs budgetmæssige overvågning af medlemslandene. Overvågningen er koblet sammen fra det korte sigt i budgetunderskudsproceduren over det mellemlange sigt i de mellemsigtede målsætninger til det lange sigt i de langsigtede holdbarhedsanalyser af de offentlige finanser. Artiklen fremdrager de væsentligste udviklinger og tendenser inden for EUs budgetmæssige overvågning i 2006, med fokus på de foreløbige erfaringer med reformen af stabilitets- og vækstpagtens regelsæt i 2005.

Europas økonomier har i 2006 oplevet en solid økonomisk fremgang. Det har haft indflydelse på EU-landenes budgetstillinger, som i de fleste tilfælde er forbedret betragteligt i 2006. For landene i stabilitets- og vækstpagtens underskudprocedure har det betydet, at en række lande har nedbragt deres underskud til under 3-pct. grænsen i 2006, hvoraf fire lande forventes at komme ud af proceduren i 2007. Dermed er der udsigt til, at antallet af lande i proceduren om uforholdsmæssigt store underskud kan blive reduceret betydeligt i løbet af 2007.

På det mellemlange sigt har den strukturelle tilpasning i forhold til de mellemsigtede målsætninger i 2006 ikke været tilstrækkelig, især i betragtning af den økonomiske situation. De planlagte strukturelle tilpasninger er frem mod 2009 på niveau med den realiserede tilpasning under sidste højkonjunktur i slutningen af 1990'erne. Det skal dog ses i sammenhæng med et lavere niveau for budgetunderskuddet i perioden, når der tages højde for konjunktureffekter. Da tilpasningerne alene er planlagte tiltag, er det dog først de kommende år, at formålet om konsolidering i gode tider og den reformerede stabilitets- og vækstpagt i øvrigt skal stå sin prøve.

I et langsigtet perspektiv lægger demografiske ændringer et betragteligt pres på de offentlige finanser i mange EU-lande. Europa-Kommissionens kvantificering af de offentlige finansers langsigtede holdbarhed har skabt øget fokus på nødvendigheden af budgetkonsolidering og strukturelle reformer af arbejdsmarkedet samt af pensions- og sundhedssystemerne.

DE OFFENTLIGE FINANSER I 2006

De økonomiske konjunkturer har udviklet sig positivt gennem 2006, hvor BNP-væksten i EU med 3,0 pct. var den højeste i seks år. Den økonomiske udvikling har smittet af på EU-landenes offentlige budgetstillinger, som generelt er blevet forbedret i 2006. Budgetunderskuddet i EU blev således samlet reduceret til 1,7 pct. af BNP i 2006 fra 2,4 pct. i 2005, mens underskuddet i euroområdet faldt til 1,6 pct. af BNP fra 2,5 pct. i 2005.

Vækstforløbet i 2006 blev bedre end ventet ved årets begyndelse. De fleste lande fik derfor en mere positiv budgetudvikling end forventet, da landene fremlagde deres stabilitets- og konvergensprogrammer i starten af 2006, jf. figur 1. I alt 22 lande oplevede i 2006 en budgetudvikling, som var bedre end forudset i starten af året. Forbedringen kan for disse lande som hovedregel henføres til højere indtægter på baggrund af en højere end forventet produktionsvækst.

De eneste lande, som oplevede en reel forværring af deres budgetsituation i forhold til forventet, var Rumænien og Ungarn. Forværringen var størst i Ungarn, hvor budgetunderskuddet steg med omkring 3 pct. af BNP til 9,2 pct. af BNP.^[1]

Rumænien, som blev optaget i EU fra 2007, havde i 2006 et budgetunderskud på 1,9 pct. af BNP og en offentlig gæld svarende til 12,4 pct. af BNP. Dermed er de offentlige finanser i udgangspunkt i overensstemmelse med traktaten og stabilitets- og vækstpagten.^[2] Det gælder også det andet nye land i EU, Bulgarien, som i 2006 havde et budgetoverskud på 3,3 pct. af BNP og en offentlig gæld på 22,8 pct. af BNP.  Begge lande kendetegnes ved en meget stærk økonomisk vækst, men deres velstandsniveau er kun omkring en tredjedel af EUs niveau. Derfor er indhentning af resten af EU de to landes primære mellemsigtede mål.

De positive konjunkturer i EU forventes at fortsætte med samme styrke i 2007. Budgetkonsolideringen ventes at følge efter, og i sin forårsprognose forudser Kommissionen, at budgetunderskuddet i EU-landene falder yderligere til 1,2 pct. af BNP i 2007, mens euroområdet forventes at reducere sit budgetunderskud til 1 pct. af BNP, jf. bilagstabellen.
 

EUs BUDGETUNDERSKUDSPROCEDURE

EUs budgetunderskudsprocedure er en væsentlig del af stabilitets- og vækstpagten, som udgør rammen for den budgetmæssige overvågning af EUs medlemslande. Pagten kan opdeles i en korrigerende del og en forebyggende del, hvor den korrigerende del hovedsageligt består af underskudsproceduren, mens den forebyggende del fokuserer på landenes budgetmæssige tilpasninger på mellemlangt sigt, jf. næste afsnit. For underskudsproceduren er det centrale omdrejningspunkt grænsen i traktaten på 3 pct. af BNP for det enkelte medlemslands budgetunderskud. Hvis 3-pct. grænsen overskrides, indgår landet i proceduren om uforholdsmæssige store underskud og er dermed under skærpet overvågning fra EU, indtil landet igen har nedbragt sit budgetunderskud til under 3-pct. grænsen.^[3]

For de ti lande i stabilitets- og vækstpagtens budgetunderskudsprocedure primo maj har de gode konjunkturer i de fleste tilfælde betydet lavere budgetunderskud. En række lande har dermed nedbragt deres budgetunderskud til under 3-pct. grænsen i 2006, hvilket i flere tilfælde er tidligere end forventet, og antallet af lande i proceduren ventes at blive reduceret i de kommende måneder. Kun Ungarn, Slovakiet og Italien havde i 2006 forringelser af deres budgetstillinger. Da forøgelserne i budgetunderskuddet i både Slovakiet og Italien hovedsagligt kan tilskrives engangseffekter, er Ungarn reelt det eneste af landene, som har haft en forringelse af de offentlige finanser i 2006.

Budgetunderskud nedbragt til under 3-pct. grænsen i en række lande
Den overraskende høje vækst i 2006 har betydet, at en række lande har nedbragt deres budgetunderskud til under 3-pct. grænsen. To lande, Cypern og Frankrig, havde frist for at korrigere deres budgetunderskud i 2005, og er i henholdsvis juli 2006 og januar 2007 kommet ud af proceduren. Yderligere fem lande har i 2006 nedbragt deres budgetunderskud til under 3-pct. grænsen. Dermed betyder kombinationen af de nuværende favorable konjunkturer og det faktum, at en række lande har frist for korrektion af deres underskud i 2006/07, at antallet af lande i proceduren allerede i 2007 vil kunne mindskes betydeligt – en tendens, der vurderes at kunne fortsætte de kommende år.

Cypern reducerede sit budgetunderskud til 2,3 pct. af BNP i 2005 fra 6,3 pct. af BNP i 2003, og da landets tiltag hovedsageligt var af en vedvarende karakter, besluttede Ecofin-Rådet i juli 2006 at ophæve proceduren for Cypern.^[4] For Frankrig betød en stringent fortolkning af stabilitets- og vækstpagtens regelsæt, at ophævelsen af proceduren trak ud, selv om budgetunderskuddet var nedbragt til 2,9 pct. af BNP i 2005.^[5] Konsolideringen afhang i nogen grad af engangsforanstaltninger (0,6 pct. af BNP), og Kommissionens skøn i foråret 2006 viste en stigning i budgetunderskuddet til 3,0 pct. i 2006, så derfor måtte ophævelsen af proceduren afvente klare signaler om, at underskuddet var holdbart nedbragt. Da Kommissionens efterårsprognose fra november 2006 viste en nedadgående tendens i underskuddet på budgetsaldoen frem mod 2008, blev Frankrig i januar 2007 taget ud af underskudsproceduren. Frankrigs eksempel, hvor et stort medlemsland med et langt og relativt problematisk forløb i proceduren^[6] fastholdes så længe i underskudsproceduren, bekræfter en streng tolkning af stabilitets- og vækstpagtens regelsæt.  

En række øvrige lande har udsigt til snart at komme ud af underskudsproceduren. Både Grækenland, Malta og Storbritannien, som har frist for at korrigere deres budgetunderskud i 2006 og 2006/07, har i 2006 reduceret deres underskud til under 3-pct. grænsen.

Tyskland og Tjekkiet, der har frist for korrektion af deres budgetunderskud i henholdsvis 2007 og 2008, har i 2006 ligeledes reduceret deres budgetunderskud til under 3-pct. grænsen. For Tyskland er forventningerne til budgetunderskuddet i 2006 løbende blevet nedjusteret. De seneste tal viste et budgetunderskud på 1,7 pct. i 2006, betydeligt under 3-pct. grænsen. Dermed har Tyskland efter en noget turbulent proces, der startede i 2003, allerede i 2007 udsigt til at komme ud af underskudsproceduren – ét år før fristen. At både Frankrig og Tyskland i nær fremtid er ude af underskudsproceduren må betragtes som væsentligt for troværdigheden af den reformerede stabilitets- og vækstpagt.
Tjekkiet har med et budgetunderskud på 2,9 pct. i 2006 også nedbragt sit budgetunderskud til under 3 pct. Kommissionen forudser dog, at budgetunderskuddet stiger til over 3-pct. grænsen igen i 2007.

Rekordstort budgetunderskud i Ungarn
Ungarn udgjorde i 2006 en markant undtagelse fra den positive budgetudvikling, da landet i modsætning til resten af EU-landene oplevede en kraftig forværring af budgetsaldoen. Ungarn har været i proceduren om uforholdsmæssigt store underskud siden juli 2004, dvs. straks efter landets optagelse i EU. Alligevel er budgetsituationen blevet kraftigt forværret de senere år, og budgetunderskuddet var med 9,2 pct. af BNP i 2006 klart det højeste i EU. Ungarn er tidligere to gange blevet anbefalet at nedbringe sit budgetunderskud senest i 2008,^[7] men i løbet af 2006 er der sket et holdningsskifte i Ungarn. Fra hidtil i praksis at have overhørt Ecofin-Rådets anbefalinger har landet i 2006, efter den tredje anbefaling fra Rådet om korrektion af underskuddet, forpligtet sig til at opfylde kravene fra EU.

Ved Ungarns opdatering af konvergensprogrammet i oktober 2006 indeholdt programmet en ambitiøs konsolideringsplan med en strukturel tilpasning på næsten 7 pct. af BNP i perioden fra 2006 til 2009. Ungarn påbegyndte allerede i sommeren 2006 konsolideringen med en reformpakke, der sigtede på en reduktion af budgetunderskuddet svarende til 1,5 pct. af BNP i 2006 og med betydelige besparelser ind i 2007. Ligeledes blev en annonceret skattepakke med skattelettelser udskudt, og i stedet blev der indført en række skatteforøgelser, herunder højere moms, øget beskatning af virksomheder og udvidelse af grundlaget for personlig beskatning.

De øvrige lande i budgetunderskudsproceduren
Ud over Ungarn har kun fire lande i underskudsproceduren et budgetunderskud, der ikke overholdt 3-pct. grænsen i 2006. Italien, Polen og Slovakiet har frist til at nedbringe deres budgetunderskud i 2007, mens Portugal har frist til 2008. Italiens og Slovakiets konsolideringsindsats er hidtil blevet fundet tilstrækkelig, og Kommissionen forventer i sin forårsprognose, at landenes budgetunderskud i 2007 falder til under 3-pct. grænsen. Derimod er Polens tiltag blevet fundet utilstrækkelige til at nedbringe budgetunderskuddet.^[8] Landets budgetunderskud blev i 2006 3,9 pct. af BNP, og i 2007 ventes underskuddet med 3,4 pct. af BNP at forblive over 3-pct. grænsen. Polen forventer dog at opfylde betingelserne for, at Kommissionen skal gøre brug af en særregel om opgørelse af omkostninger i forbindelse med pensionsreformer.^[9] Pensionsandelen vil i 2007 udgøre 1,2 pct. af BNP, men Kommissionen mener, at det er for tidligt at afgøre, om Polen opfylder betingelserne for at inkorporere det i vurderingen af budgetunderskuddet. I sin forårsprognose fra maj forudser Kommissionen, at Polens budgetunderskud også i 2008 vil være over 3 pct. af BNP.

OPFYLDELSE AF DE MELLEMFRISTEDE MÅLSÆTNINGER

Forebyggelse af høje budgetunderskud på længere sigt udgør omdrejningspunktet i vækst- og stabilitetspagtens anden del – den forebyggende del. Ifølge de forebyggende elementer skal landene i EU på det mellemlange sigt tilstræbe balance eller overskud på den strukturelle balance, dvs. budgetunderskuddet opgjort uden engangs- og konjunktureffekter. Formålet med den forebyggende del er at hjælpe landene med at undgå en overskridelse af 3-pct. grænsen. Medlemslandene har således et strukturelt budgetmæssigt mål på mellemlangt sigt – de såkaldte mellemfristede målsætninger, MTO.

Ved reformen af stabilitets- og vækstpagten i 2005^[10] blev der indført en differentiering af disse mellemsigtede målsætninger, så de i stedet fastsættes individuelt i medlemslandene på baggrund af størrelsen af den offentlige gæld og den potentielle vækst.^[11]

For landene i euroområdet og lande, der deltager i det europæiske valutasamarbejde, ERM2, gælder skærpede regler. For disse lande gælder det, at lande med en lav gæld eller høj potentiel vækst højest må have en målsætning om et strukturelt budgetunderskud på 1 pct. af BNP på mellemlangt sigt, mens lande med en høj gæld eller lav potentiel vækst fortsat skal sigte efter balance eller overskud på mellemlangt sigt. Ligeledes foreskriver de forebyggende elementer af pagten, at lande, som ikke opfylder deres mellemsigtede målsætning, skal foretage årlige strukturelle tilpasninger – for euro- og ERM2-lande svarende til minimum 0,5 procentpoint. Yderligere forventes den strukturelle tilpasning større i perioder med højkonjunktur, såkaldte " gode tider" . Herudover foreskriver pagten, at landene skal undgå at føre pro-cykliske politikker, dvs. undgå at lempe finanspolitikken i perioder med høj vækst.  

Det centrale i forhold til den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten er således, om medlemslandene opfylder deres individuelt fastsatte mellemsigtede målsætninger, og om landene foretager den tilstrækkelige strukturelle tilpasning, hvis de i udgangspunktet ikke opfylder deres mellemfristede målsætning.

De mellemfristede målsætninger – fastsættelse og opfyldelse
En væsentlig del af reformen af den forebyggende del af pagtens regelsæt var bestemmelsen om en differentiering af målsætningen. Da landene for første gang fastsatte deres individuelle mellemfristede målsætninger ved opdateringen af stabilitets- og konvergensprogrammerne 2005/06, blev disse fastsat i overensstemmelse med pagtens principper. Ifølge Kommissionen var der en tendens til en relativt større vægt på gældsniveauet i forhold til den potentielle vækst i fastsættelsen af målsætningerne.^[12]

Ved den seneste opdatering fastholdt størstedelen af landene deres mellemfristede målsætninger, idet kun Ungarn og Finland ændrede deres målsætning. Disse blev fastsat i retning af mere ambitiøse målsætninger. Allerede i 2005 opfyldte otte lande deres mål for den strukturelle saldo, hvilket var uændret i 2006. Over programperioden planlægger 18 lande at opnå deres mellemfristede målsætning, men Kommissionen fremhæver dog usikkerheden om prognoserne i slutningen af programperioden i en række lande.

Den strukturelle tilpasning i forhold til " gode tider"
En række lande opfyldte i 2006 ikke deres mellemfristede målsætning og er dermed underlagt kravet om strukturel tilpasning. Da den økonomiske udvikling i 2006 har været favorabel for hovedparten af EU-landene, har 2006 således været en lejlighed til at foretage strukturelle forbedringer af de offentlige finanser. Samlet set har den strukturelle tilpasning i 2006 ifølge Kommissionen været utilstrækkelig og ikke svarende til det krævede i " gode tider" .

For at udlede mere specifikke konklusioner om landenes opfyldelse af den strukturelle tilpasning opdeles EU-landene i det følgende i tre grupper: Lande i underskudsproceduren, øvrige lande, der ikke opfylder deres mellemsigtede målsætning og lande, der opfylder deres mellemsigtede målsætning i 2006. Ved opdateringen af stabilitets- og konvergensprogrammerne 2006/07 er de tre landegrupper i gennemsnit langt fra at opfylde den for de fleste landes vedkommende påkrævede 0,5 procentpoints tilpasning i 2006, jf. figur 3.

Landene i underskudsproceduren^[13] har i 2006 gennemført moderate strukturelle tilpasninger, men planlægger fra 2007 i gennemsnit at foretage strukturelle forbedringer på over 0,5 procentpoint. Den samlede strukturelle tilpasning for denne gruppe påvirkes dog i høj grad af Ungarns strukturelle forværring i 2006, mens landets planlagte vidtrækkende konsolideringsindsats fra 2007 trækker gruppen i positiv retning.

De øvrige lande, der ikke opfylder deres MTO udgøres hovedsageligt af euro- og ERM2-lande.^[14] Derfor er en strukturel budgetforværring på gennemsnitligt 0,5 pct. af BNP i 2006 langt fra i overensstemmelse med pagtens regelsæt. Cypern havde sammen med Frankrig som de eneste lande i gruppen foretaget en positiv strukturel tilpasning, mens specielt
Luxembourg og Letland sammen med Litauen og Østrig trak i modsat retning. I 2007 planlægger landene dog en vis tilpasning.

Landene, der opfylder deres mellemsigtede målsætninger, planlægger især i 2007 en betydelig forværring af deres strukturelle balance. En række af landene, herunder Bulgarien, Estland, Holland, Irland og Sverige risikerer dermed at føre pro-cykliske politikker som følge af finanspolitiske lempelser i en periode med højkonjunktur.

Fremadrettet forøges den strukturelle tilpasning i alle kategorierne, men først i 2009 forudses alle grupperne at overholde stabilitets- og vækstpagtens minimumskrav. I erkendelse af, at de planlagte tiltag i lyset af den positive konjunktursituation kunne være mere ambitiøse, har eurolandene via Eurogruppen forpligtet sig til i højere grad at leve op til kravene om strukturel tilpasning de kommende år. Samtidig har de eurolande, der har nået deres mellemsigtede målsætning, forpligtet sig til at undgå makroøkonomiske ubalancer, hvilket skal ses som en forpligtelse til at opretholde sunde offentlige finanser og undgå pro-cykliske tiltag.

Status på erfaringerne med den reformerede pagt
En del af hensigten med den reformerede stabilitets- og vækstpagt var at skabe øget fokus på de forebyggende elementer i pagten. Selv om de strukturelle fremskridt har været begrænsede i 2006, er det ikke entydigt udtryk for, at reformen af pagten ikke har virket efter hensigten. De økonomiske udsigter er løbende blevet forbedret gennem året, hvilket har vanskeliggjort på forhånd at planlægge yderligere konsolideringstiltag. Fx vurderede Kommissionen i efteråret 2005, at EU-landenes budgetunderskud på grund af en svag økonomisk fremgang kun ville blive reduceret en smule i 2006.

I perioden fra 1998-2001, hvor den gennemsnitlige vækst var 2,9 pct., blev det samlede budgetunderskud korrigeret for konjunktureffekter forbedret med 0,3 pct. af BNP. Tilsvarende for perioden 2006-09, hvor den gennemsnitlige vækst ventes at ligge omkring 2,6 pct., tilsigtes en tilpasning på 0,24 pct. af BNP.^[15] De budgetmæssige tilpasninger er i programperioden således på niveau med tilpasningen i sidste højkonjunktur, men niveauet af landenes korrigerede budgetunderskud var i 2006 og over programperioden væsentligt lavere. Da tilpasningerne i 2006-09 alene er planlagte tiltag, er det derfor først i de kommende år, hvor de positive økonomiske takter ventes at fortsætte, at formålet om konsolidering i gode tider og det øvrige reformerede regelsæt skal stå sin prøve. Dermed er der indtil videre ikke grundlag for at afskrive betydningen af den reformerede pagt på baggrund af den relativt begrænsede realiserede tilpasning i 2006.

DE OFFENTLIGE FINANSERS LANGSIGTEDE HOLDBARHED

EUs overvågning af de offentlige finanser omfatter også vurderinger af medlemslandenes økonomiske politik i et langsigtet perspektiv. EU-landene står over for en betydelig udfordring de kommende år, hvor ændringer i befolkningssammensætningen lægger pres på de offentlige finanser specielt i relation til pensions- og sundhedsområdet. Kommissionen skønnede i sin rapport om holdbarheden af EU-landenes offentlige finanser fra oktober 2006, at udgifterne i sammenhæng med den aldrende befolkning vil stige med omkring 4 pct. af BNP frem mod 2050. Den budgetmæssige udvikling i 2006 har ifølge Kommissionen overordnet set ikke ændret på denne konklusion. ^[16]

Overvågningen af den langsigtede holdbarhed er baseret på fremskrivninger af landenes aldersrelaterede offentlige udgifter samt de præsenterede finanspolitiske strategier i stabilitets- og konvergensprogrammerne. Holdbarheden af de offentlige finanser vurderes traditionelt over en uendelig tidshorisont.^[17] Det lægger dog begrænsninger i politisk sammenhæng, hvor en endelig tidshorisont specielt i relation til formulering af politiske anbefalinger er mere relevant. Derfor har EU i sine holdbarhedsanalyser ligeledes beregnet en holdbarhedsindikator baseret på overholdelse af grænsen for den offentlige gæld på 60 pct. af BNP i 2050.^[18]  

Landenes parathed til at takle det øgede pres på de offentlige finanser i de kommende år er meget forskellig, hvilket er reflekteret i Kommissionens kategorisering af medlemslandene i grupper med lav, mellem og høj risiko, jf. figur 4.

For knap halvdelen af EU-landene^[19] er en betydelig tilpasning på mere end 2 pct. af BNP påkrævet for at overholde 60-pct. grænsen i 2050. Situationen er særlig alvorlig i Ungarn, men også Portugal anses som et land med betydelige holdbarhedsproblemer. For begge lande gælder det, at en offentlig gæld over 60-pct. grænsen og et højt budgetunderskud presser de nuværende offentlige finanser, og samtidig er de aldersrelaterede omkostninger betydeligt over EU-gennemsnittet. Både Ungarn og Portugal har i 2006 taget skridt til at nedbringe de langsigtede omkostninger. Hvor Ungarns tiltag på pensionsområdet har karakter af indledende initiativer, vurderer Kommissionen, at Portugals pensionsreform de kommende årtier vil bidrage med en betydelig nedbringelse af byrden af aldersrelaterede omkostninger. Størrelsen af den nødvendige tilpasning er dermed reduceret i Portugal, men begge lande står fortsat over for markante udfordringer, jf. figur 4.

Hvor Ungarns og til en vis grad Portugals kategorisering som lande med høj risiko kan tilskrives både en ugunstig budgetmæssig udgangsposition og en stigning i de aldersrelaterede udgifter, er de budgetmæssige udsigter i Cypern, Slovenien og Tjekkiet særligt præget af høje fremadrettede aldersrelaterede udgifter. Luxembourg vil også de kommende år opleve betydelige forøgelser af de aldersrelaterede udgifter. En lav offentlig gæld og store opsparede resurser i det sociale sikringssystem svarende til 25 pct. af BNP betyder dog, at Luxembourg til en vis grad er forberedt på de demografiske ændringer. Derfor anses Luxembourg kun at være i medium risiko med hensyn til holdbarheden af de offentlige finanser.

De nordiske lande er derimod sammen med Estland kendetegnet ved sunde offentlige finanser og kategoriseres af Kommissionen som lande med en lav risiko med hensyn til holdbarheden af de offentlige finanser. Selv om Polen har en vis ugunstig udgangsposition, kategoriseres landet i lavrisiko gruppen, idet omfattende pensionsreformer ifølge Kommissionen betyder, at Polen vil opleve et fald i aldersrelaterede udgifter frem mod 2050.

De resterende medlemslande står over for forholdsvis moderate holdbarhedsproblemer. For hovedparten af landene er det kombinationen af både en mindre gunstig udgangsposition og et vist aldersrelateret pres på de offentlige finanser på længere sigt, der giver anledning til holdbarhedsproblemerne.