Nationalbankens nye indberetningssystem til betalingsstatistikken

Lasse Tryde, Statistisk Afdeling

Indledning

Betalingsbalancens forskellige poster giver information om mange forskellige forhold i dansk økonomi og er derfor en særdeles vigtig statistik, der bør have en høj pålidelighed. Forud for det, der kendes som en række tal en gang om måneden, ligger der et meget stort dataindsamlingsarbejde udført af landets virksomheder og pengeinstitutter i samarbejde med Danmarks Statistik og Nationalbanken.

Et af de største enkeltsystemer, der leverer data til betalingsbalanceopgørelsen, er Nationalbankens betalingsstatistik. Igennem en årrække har Nationalbanken i samarbejde med pengeinstitutterne arbejdet med at indføre et nyt elektronisk indberetningssystem for betalinger mellem Danmark og udlandet til afløsning for det tidligere papirbaserede system. Det nye indberetningssystem tilstræber, at dataindsamlingen sker omkostningseffektivt for pengeinstitutter og virksomheder set i lyset af det voksende transaktionsomfang med udlandet. Statistikken skal samtidig være hurtig og pålidelig trods den ligeledes voksende kompleksitet i betalingsmønstre og finansielle transaktioner.

Indberetningssystemet giver et grundlag for detaljerede statistikker til belysning af fx handel med tjenester, hvilke lande der handles med, landefordelt værdipapirhandel, og er udformet således, at de internationale krav på området kan opfyldes.

I det følgende beskrives betalingsstatistikkens betydning for opgørelsen af betalingsbalancen, og arbejdet med det nye indberetningssystem og dets hovedprincipper belyses.

Betalingsstatistikkens rolle i opgørelsen af betalingsbalancen

Nationalbankens betalingsstatistik ⁷⁾ er hovedsageligt baseret på indberetninger fra godt 70 pengeinstitutter og registrerer de økonomiske transaktioner mellem Danmark og udlandet, når betalingen finder sted. Det gælder såvel retning for betalingen som dens formål, størrelse og tidspunkt. Betalingsstatistikken kan således betragtes som et kasseregnskab.

En betalingsbalanceopgørelse søger mere generelt at registrere økonomiske transaktioner mellem Danmark og omverdenen, når transaktionerne finder sted. Specielt for varehandelens vedkommende er der en væsentlig forskel på transaktions- og betalingstidspunkt, og derfor benyttes Danmarks Statistiks varehandelstal i betalingsbalanceopgørelsen ⁸⁾. For finansielle transaktioner er der ikke samme principielle forskel, og betalingsstatistikken benyttes derfor direkte, mens betalingsstatistikken undergår en mindre modificering for de øvrige posters vedkommende.

For således at skabe overensstemmelse mellem den rene betalingsstatistik opgjort ud fra pengeinstitutternes indberetninger og betalingsbalanceopgørelsen på transaktionsbasis, suppleres betalingsstatistikken med oplysninger om modregning/netting og indlændinges konti i udlandet, som indsamles direkte fra virksomhederne, jf. nedenfor. Dertil kommer, at Nationalbanken indsamler oplysninger om overskud/underskud i datterselskaber, som ikke udløser grænseoverskridende betalinger til/fra moderselskabet. De ikke-udloddede udbytter medtages ikke i betalingsstatistikken, men indgår alene i opgørelsen af betalingsbalancen.

Hovedprincippet for opgørelse af betalingsstatistikken
Betalingsstatistikken hviler på en forudsætning om, at transaktioner mellem den indenlandske ikke-pengeinstitutsektor og udlandet betales gennem de danske pengeinstitutter.

Begrebet udlandsstilling er centralt, når man skal afgøre, om en given transaktion via et pengeinstitut skal indgå i betalingsstatistikken. Et pengeinstituts udlandsstilling er pengeinstituttets samlede balanceførte nettomellemværender over for udlandet i såvel fremmed valuta som kroner. Tilsvarende kan man tale om en samlet udlandsstilling for pengeinstitutterne (inkl. Nationalbanken) og en udlandsstilling for den øvrige del af økonomien. Summen af de to – landets samlede udlandsstilling – er landet status over for udlandet, dvs. landets udlandsgæld.

Hvis en betaling mellem Danmark og udlandet sker gennem pengeinstitutterne, vil den ændre pengeinstitutternes udlandsstilling, fordi der vil blive bogført mellem indenlandske og udenlandske mellemværender i pengeinstitutternes samlede balance. Derfor er det grundlæggende princip for opgørelse af betalingsstatistikken, at alle transaktioner, der ændrer pengeinstitutternes samlede udlandsstilling, skal medtages i betalingsstatistikken.

Transaktioner, der ændrer pengeinstitutternes samlede udlandsstilling og ikke påvirker den øvrige økonomis udlandsstilling, giver en ændring i landets samlede udlandsstilling. Disse transaktioner kan sidestilles med en virksomheds indtægter og udgifter vedrørende drift og investeringer i realkapital. De pågældende betalinger placeres under de løbende betalinger og opdeles i varer, tjenester, renter, ensidige betalinger samt visse kapitaloverførsler som fx eftergivelse af gæld. Kun disse typer transaktioner kan ændre landets udlandsgæld.

Transaktioner, der ændrer pengeinstitutternes udlandsstilling, men hvor den øvrige økonomis udlandsstilling ændres modsvarende, kan sidestilles med transaktioner, der udelukkende ændrer sammensætningen af finansielle aktiver og passiver i en virksomheds balance. De pågældende transaktioner placeres under de finansielle betalinger. Som eksempel kan nævnes ikke-pengeinstitutters køb/salg af udenlandske værdipapirer eller pengeinstitutternes handel af danske værdipapirer med udlændinge.

Det er betalingsformålet, der afgør, hvor en betaling placeres i betalingsstatistikken. Det er derfor uhyre vigtigt, at betalingsformålet er korrekt.

Endeligt dækkes ændringer i pengeinstitutternes sammensætning af aktiver og passiver over for udlandet af pengeinstitutternes månedlige indberetninger af deres balancer. Disse ændringer påvirker ikke pengeinstitutternes samlede udlandsstilling og indberettes derfor ikke i betalingsstatistikken.

Kontoindberetningssystemet
Adskillige danske virksomheder og privatpersoner har konti i udlandet og benytter disse konti ved transaktioner med udlændinge, hvorfor transaktionerne skal medtages i betalingsbalancen. Selvom beløb på kontiene lejlighedsvis flyttes til eller fra danske pengeinstitutter, vil det ofte være utilstrækkeligt kun at foretage en registrering i pengeinstituttet, idet beløbene repræsenterer resultatet af mange forskelligartede bruttobeløb.

For at sikre korrekt registrering i betalingsbalancen skal de pågældende kontohavere derfor indsende skemaer til Nationalbanken, hvor der redegøres for transaktionernes beløb og formål.

For kontohavere, hvor betalingsmønsteret over den udenlandske konto vurderes at være tilstrækkelig simpelt (fx opsamlingskonti), kan indberetningen dog ske, når beløb til eller fra kontoen passerer et dansk pengeinstitut.

I alt indsender ca. 640 virksomheder kontoindberetningsskema fordelt ligeligt på månedsvis og kvartalsvis indsendelse. Kontoindberetningssystemet giver gennemsnitligt ca. 8.000 anmeldelser pr. måned. De registrerede bruttobeløb ligger omkring 25 mia.kr. pr. måned.

Modregning/netting
En af grundforudsætningerne i betalingsstatistikken er, at der til hver økonomisk transaktion hører en betaling. Imidlertid kan en enkelt betaling dække over afregning af flere forskellige transaktioner, eller flere transaktioner kan modregnes i hinanden, således at der slet ikke udløses en betaling.

Hvis en betaling via et pengeinstitut dækker over flere – men dog få – betalingsformål kan indberetningen stadig ske via pengeinstitutterne ved at anføre en særlig betalingsformålskode og en supplerende tekst med angivelse af de forskellige betalingsformål.

Når betalingen er mere kompliceret og dækker over mange forskellige transaktioner og både indtægter og udgifter, afgives derimod en anmeldelse via pengeinstituttet med betalingsformålet netting. Virksomheden skal i så fald fremsende supplerende enkeltanmeldelser til Nationalbanken, der redegør for de enkelte transaktioner, hvor nettosummen svarer til beløbet på nettinganmeldelsen. Enkeltanmeldelserne erstatter nettinganmeldelsen og redegør for de tilgrundliggende bruttotransaktioner i betalingsstatistikken.

Hvis transaktioner afregnes ved ren modregning, dvs. uden at der finder betaling sted, vil der ikke være en betaling via et pengeinstitut. Det er derfor pålagt de pågældende virksomheder af egen drift at fremsende modregningsanmeldelser, der gør rede for bruttobevægelserne.

Ca. 150 virksomheder indsender på nuværende tidspunkt omkring 1.000 anmeldelser om måneden vedrørende netting og modregning. Bruttobeløbene svinger meget, men ligger gennemsnitligt omkring 5 mia.kr. pr. måned.

Det tidligere indberetningssystem

Nationalbankens betalingsstatistik (tidligere kaldt valutastatistikken) stammer fra en tid, hvor transaktioner med udlandet i vidt omfang skulle godkendes af Nationalbanken og foretages efter bestemte retningslinjer. I forbindelse med den endelige gennemførelse af kapitalliberaliseringen i 1988 ⁹⁾ bortfaldt dette formål. Tilbage var en skattekontrolfunktion, som blev fjernet i 1994. Herefter har formålet med indberetningssystemet udelukkende været at tilvejebringe statistisk materiale.

I det tidligere indberetningssystem var pengeinstitutternes indberetning til Nationalbanken 100 pct. papirbaseret og skete frem til medio 1990 i vid udstrækning ved anmeldelse af enkelttransaktioner over 60.000 kr. Af administrative hensyn indførtes i sommeren 1990 de såkaldte EV- og EL-skemaer, som blev brugt til samleindberetning af varetransaktioner respektive andre løbende transaktioner mellem 60.000 kr. og 2 mio.kr. Denne samling af transaktioner i samleanmeldelser medførte, at en meget stor del af vare- og tjenestebetalingerne blev indberetttet uden kundeidentifikation og hjemland for modparten, med meget lav detaljeringsgrad for betalingsformålet ¹⁰⁾ og uden nøjagtigt transaktionstidspunkt ¹¹⁾.

Systemets indberetningsprincipper gjorde det meget vanskeligt at gennemskue det enkelte pengeinstituts anmeldelsespligt, i særdeleshed ved transaktioner, hvor flere pengeinstitutter er involverede. Ved fejlsøgning viste det sig i stigende grad umuligt at lokalisere årsagerne til fejlene. De manglende oplysninger om detaljeret betalingsformål og landefordeling gjorde det umuligt at leve op til de internationale forskrifter. Det gamle indberetningssystem fremstod således som et system, der var både omkostningstungt, vanskeligt at forstå og utilstrækkeligt.

I årene 1990 og 1991 konstateredes historisk store fejl og udeladelser i betalingsstatistikken i størrelsesordenen 14 mia.kr. pr. år, jf. boks 1. I kombination med den hastige udvikling på værdipapirhandelsområdet og tendensen til, at flere pengeinstitutter var involverede i både værdipapirtransaktioner og almindelige udlandsbetalinger, vurderede man nu tiden moden til en ændring af det på daværende tidspunkt ca. 30 år gamle indberetningssystem.

Arbejdet med det ny indberetningssystem

I 1992 nedsatte Nationalbanken det såkaldte Valutastatistiske Udvalg med deltagelse af pengeinstitutterne, Finansrådet og Nationalbanken. Med udgangspunkt i de konstaterede fejl og udeladelser skulle udvalget identificere fejlkilder i betalingsstatistikken og udarbejde en struktur til et nyt indberetningssystem.

Fra Nationalbankens side var målet med det nye indberetningssystem at lave et elektronisk indberetningssystem, der kunne følge med udviklingen på de finansielle markeder og i betalingsformidlingen. Systemets indberetningsregler skulle formuleres i principper, der gav bedre mulighed for at analysere og forstå indberetningspligten for de enkelte transaktionstyper og at implementere den i pengeinstitutternes systemer. Systemet skulle desuden give mulighed for bedre kontrol af pengeinstitutternes indberetning – det skulle være muligt at afstemme det enkelte pengeinstituts udlandsstilling ved sammenligning af dets indberetninger til betalingsstatistikken med dets månedsbalancer. Hidtil havde det kun været muligt at afstemme pengeinstitutternes samlede udlandsstilling.

Boks 1 Fejl og udeladelser i betalingsstatistikken

Posten fejl og udeladelser opgøres som forskellen mellem ændringen i pengeinstitutternes udlandsstilling (inkl. Nationalbanken) opgjort ud fra pengeinstitutternes månedsbalancer og ændringen i udlandsstillingen opgjort ud fra enkelttransaktionerne i betalingsstatistikken. Såfremt balancestatistikken er korrekt, betyder fejl og udeladelser, at der er sket transaktioner, som ikke er registreret i betalingsstatistikken og derfor ikke er inkluderet i betalingsbalancen. De pågældende transaktioner kan principielt stamme fra både løbende og finansielle transaktioner, men de mest markante fejl findes på de finansielle poster. Udsving fra måned til måned kan desuden skyldes periodiseringsproblemer mellem balancestatistikken og betalingsstatistikken. Posten bør således vurderes over en længere periode. Fejl og udeladelser er et nettotal. Positivt fortegn betyder, at der netto må være tilgået Danmark betalinger, som ikke er registreret. Der kan derfor både være tale om for få registrerede indtægter som for mange udgifter. Størrelsesordenen for fejl og udeladelser kan virke voldsom, men bør sammenholdes med de bruttosummer, der registreres i betalingsstatistikken. Siden 1992 er de årlige registrerede bruttosummer steget fra godt 3.000 mia.kr. til 6.600 mia.kr. i 1998. Fejl og udeladelser er en vigtig indikator for betalingsstatistikkens kvalitet, men der kan være andre fejltyper, som fx forkert afgivet betalingsformål, der ikke påvirker fejl og udeladelser, men som alligevel giver fejl i betalingsstatistikken. Fejl og udeladelser siden 1986 Tallene for 1998 er stadigvæk foreløbige, og det nye indberetningssystem har ikke været i produktion længe nok til endeligt at vurdere forbedringen af betalingsstatistikken, men de indtil nu små fejl og udeladelser for 1998 er et godt tegn.

Man skulle med andre ord søge at bringe pengeinstitutternes edb-systemer, deres administrative og regnskabsmæssige praksis og de statistiske krav sammen i et ensartet regelsæt, som alle indberetningspligtige pengeinstitutter skulle kunne implementere og efterleve. Projektet skulle på den baggrund vise sig vanskeligt at gennemføre.

Som udgangspunkt for arbejdet lavede Nationalbanken en analyse af en række stiliserede transaktionstypers påvirkning af en bankbalance. Analysen viste, at det skulle være muligt at formulere de nye indberetningsprincipper baseret på det enkelte pengeinstituts registreringer og egne ændringer i udlandsstillingen kombineret med nogle ganske få informationer, der skulle udveksles mellem pengeinstitutterne, såfremt flere pengeinstitutter var involverede i transaktionen. Efter drøftelse med pengeinstitutterne nåede man omkring årsskiftet 1992/93 frem til, at arbejdet skulle fortsætte i to arbejdsgrupper for værdipapirområdet (Fondsgruppen) og betalinger i øvrigt (Overførselsgruppen).

I løbet af 1993 nåede man frem til flere vigtige beslutninger. For det første stod det klart, at der skulle laves et elektronisk system for afgivelse af anmeldelser. For fondsdelen ville der være tale om "en kopi" af fondsnotaen, og anmeldelserne burde således kunne implementeres uden større tekniske vanskeligheder for pengeinstitutterne. Indberetningspligten var ikke længere knyttet til ændringer i udlandsstillingen, men var baseret på et bredere og enklere princip formuleret ud fra valutarisk status på værdipapirets udsteder og modparterne i transaktionen. Systemet skulle desuden understøtte elektronisk udveksling af de elektroniske meddelelser om anmeldelsepligten pengeinstitutterne imellem for både fondsdelen og overførselsdelen. Detaljeringsgraden i de anmeldelser, der kunne afgives uden at bebyrde kunder, blev højere, og EV og EL-skemaerne skulle bortfalde.

Der var også væsentlige problemer. Et punkt var adskillelsen mellem de to hovedområder. Det var ikke klart, i hvilken udstrækning betalinger knyttet til fondstransaktioner kunne isoleres i forhold til overførselsdelen. I særdeleshed var spørgsmålet om tredjemandsafvikling (dvs. når et pengeinstitut afvikler en værdipapirforretning mellem to andre) vanskeligt. Et andet væsentligt område var spørgsmålet om genkøbsforretningers behandling. Genkøbsforretninger skal betragtes som lån mod sikkerhed, men blev i praksis behandlet som to adskilte værdipapirhandler. Desuden var der nogen usikkerhed om den bogføringsmæssige praksis på området. For overførselsområdet var der megen skepsis med hensyn til den meddelelsesmekanisme, som den ny model forudsatte. Efter høring i sektoren fremgik det, at den ville være både dyr og vanskelig at implementere. Man nåede dog til enighed om en modificeret model, hvor Nationalbanken udviklede den funktionalitet, som skulle danne grundlag for meddelelserne mellem pengeinstitutterne.

I starten af 1995 nedsattes to mere tekniske udgaver af de hidtidige arbejdsgrupper, og arbejdet med at gøre systemet konsistent og implementeringsvenligt fortsatte i Nationalbanken frem til sommeren 1996, hvor et meget detaljeret regelsæt forelå. Overførselsdelen var nu formuleret i bogføringsnære principper, og afgrænsningen mellem overførselsdelen og fondsdelen var konsistent defineret ud fra den måde, den enkelte fondstransaktion afvikles.

Der var generel tilfredshed med Nationalbankens nye oplæg, men man påpegede dog nye problemer. I særdeleshed var man fra pengeinstitutside i tvivl om, om det var muligt at sikre et entydigt identifikationsnummer, der kunne identificere en given transaktion på tværs af pengeinstitutterne – et krav som både Nationalbanken og pengeinstitutterne gerne så opfyldt, fordi identifikationsnummeret skulle danne grundlag for automatisk kommunikation mellem pengeinstitutterne og sikre let opfølgning på eventuelle problemer. Ydermere følte man behov for, at Nationalbankens krav blev holdt op imod de enkelte produktområders procedurer og edb-systemer. Der var en voksende erkendelse af, at den ellers meget enkle og accepterede bogføringsmodel for overførselsdelen kunne være vanskelig at implementere centralt i pengeinstitutternes systemer, men skulle bredes ud til adskillige produktsystemer. For transaktioner i finansielle instrumenter afholdtes derfor møder for tre forskellige fagområder allerede i august 1996, mens man for overførselsdelen nedsatte ikke mindre end fem arbejdsgrupper for forskellige fagområder: SWIFT, UDUS, checks, remburs/inkasso og senere også for arbitrage.

Arbejdet viste, at de komplicerede sammenhænge mellem betalingsafvikling og bogføring for de forskellige fagområder gjorde det vanskeligt at gennemskue, hvor i pengeinstituttets procedurer anmeldelsespligten bedst kunne varetages.

Man konstaterede desuden, at indberetningssystemets kundebegreb, der var knyttet til den faktiske postering på kunders konti, ikke altid var hensigtsmæssigt for pengeinstitutterne og undertiden gav anledning til forkert fortolkning af anmeldelsespligten. Særligt for remburs/inkasso, arbitrage og området for finansielle instrumenter finder der overførsler sted, hvor kunden indgår en forretning med ét pengeinstitut, men hvor kundens konto er i et andet pengeinstitut. Desuden kan overførslerne ske direkte til eller komme fra en tredjemands konto. Begge problemer løstes ved indførelse af en "mellemregningskontomodel", hvor pengeinstitutterne anmelder som om, transaktionen går via modpartens/kundens konto hos pengeinstituttet. Derved opnås på den ene side, at betalingsformålet indhentes af netop det pengeinstitut, der indgår forretningen med kunden, og på anden side at overførsler på kundens vegne til andre pengeinstitutter ofte ikke skal anmeldes. Da kunden/modparten som regel er registreret i pengeinstitutternes elektroniske kunderegistre, kunne denne løsning flere steder automatiseres.

På grund af de komplicerede overførselsmetoder, som pengeinstitutterne kan benytte sig af, måtte man give afkald på det entydige transaktionsidentifikationsnummer. I stedet defineredes et mindre ambitiøst identifikationsnummersystem kun for overførselsdelen kombineret med en ændret udgave af de automatiske kommunikationsmuligheder mellem pengeinstitutterne.

I løbet af 1997 påbegyndtes arbejdet med testplanlægning i et implementeringsudvalg og et testudvalg, og den 20. april 1998 indførte man fondsdelen, mens overførselsdelen indførtes den 5. oktober 1998.

Fortsættes på næste side.

Fodnoter