Flexicurity – den danske arbejdsmarkeds- model

Erik Haller Pedersen og Johanne Dinesen Riishøj, Økonomisk Afdeling

INDLEDNING OG KONKLUSION

Ledigheden i Danmark er i løbet af de seneste 15 år gradvist faldet til et af de laveste niveauer i OECD samtidig med, at beskæftigelsen er steget. Det er sket, uden der hidtil er opstået store ubalancer i økonomien. Det er en præstation, der har vakt opsigt, også internationalt.

Den positive udvikling må bl.a. ses på baggrund af de omfattende reformer af arbejdsmarkedet, som blev indledt midt i 1990'erne. Justeringerne af arbejdsmarkedspolitikken er fortsat helt frem til i dag. Resultatet er blevet den specielle danske arbejdsmarkedsmodel, der har fået betegnelsen flexicurity^[1]. Modellen kombinerer et fleksibelt arbejdsmarked med social sikkerhed og en aktiv arbejdsmarkedspolitik. Denne artikel beskriver og vurderer den danske arbejdsmarkedsmodel.

Der er blevet forsket intensivt i flexicurity, og det er ikke muligt her at øve alle bidrag fuld retfærdighed. Overordnet synes der at være enighed om, at flexicuritymodellen har bidraget til faldet i arbejdsløsheden i perioden, men også at modellen er dyr for de offentlige kasser. Det synes specielt at være en stærkere fokus på incitamenter i arbejdsmarkedspolitikken i form af øget brug af motivationsfremmende ordninger, der har haft effekt. Faldet i ledigheden må imidlertid anses for en forudsætning for, at det politisk har været muligt at komme igennem med de mange reformer af arbejdsmarkedet.

Selv om ordet flexicurity ikke var opfundet, var alle elementer i modellen til stede i en periode frem til begyndelsen af 1970'erne. Først med stigningen i arbejdsløsheden i kølvandet på de to olieprischok i 1973 og 1979 begyndte man at bevæge sig over mod en mere socialpolitisk tilgang i arbejdsmarkedspolitikken. Denne proces blev vendt med arbejdsmarkedsreformerne i 1990'erne, men det er et åbent spørgsmål, om flexicuritymodellen i sin nuværende form er robust, såfremt vi igen ser en mærkbart stigende ledighed. Det historiske forløb illustrerer, at flexicurity ikke er noget arbejdsmarkedspolitisk universalmiddel.

En fordel ved den danske arbejdsmarkedsmodel er, at den formodentlig har bidraget til, at befolkningen har et mere positivt forhold til globaliseringen end i mange andre lande.

Der har været stor international interesse omkring den danske arbejdsmarkedsmodel. Modellen er imidlertid en integreret del af den danske velfærdsmodel, og er som sådan svær at implementere i andre lande med andre arbejdsmarkedstraditioner og institutionel opbygning.

ET DYNAMISK ARBEJDSMARKED

Udviklingen på det danske arbejdsmarked over de sidste 15 år har været bemærkelsesværdig. Ledigheden er siden den såkaldte "kickstart" af dansk økonomi i 1993 faldet fra over 9 pct. til ca. 3 pct. i 2007, jf. figur 1. Det er den laveste ledighed i Danmark i mere end 30 år og den laveste i EU. Det er i særlig grad langtidsledige, der er blevet færre af. Ungdomsarbejdsløsheden har fulgt den generelle ledighed med ned, mens den i mange andre lande er forblevet relativt høj, jf. figur 2. Beskæftigelsen er i løbet af perioden steget til det højeste niveau nogensinde.

Det bemærkelsesværdige er, at det kraftige fald i ledigheden hidtil har kunnet finde sted uden en væsentlig højere lønstigningstakt. Det afspejler, at den strukturelle ledighed er faldet og nu formodentlig er blandt de laveste i OECD. En aktiv arbejdsmarkedspolitik har medvirket til dette, men andre forhold spiller også ind. En øget forståelse af fastkurspolitikkens vilkår har forankret inflationsforventningerne omkring 2 pct. p.a. Det har sammen med en mere decentral løndannelse og de øgede muligheder for udflytning af produktion i højere grad bragt den danske lønstigning på niveau med udlandets. Lønnen reagerer typisk med forsinkelse på lavere ledighed, og den seneste udvikling med en begyndende acceleration i lønningerne viser, at træerne ikke er vokset ind i himlen.

I takt med faldet i arbejdsløsheden er befolkningens holdning til ledighed blevet ændret. Tidligere, da arbejdsløsheden var høj, var det en udbredt opfattelse, at høj ledighed var en indbygget fejl ved vort økonomiske system, som vi måtte leve med og søge at afhjælpe de værste negative sociale konsekvenser af. I dag er det en mere udbredt tænkemåde, at med de rigtige rammebetingelser og en hensigtsmæssig økonomisk politik er det muligt mere permanent at få den strukturelle ledighed ned. Det er naturligvis ingen garanti for, at ledigheden ikke overgangsvist kan stige igen i fremtiden, fx i kølvandet på uholdbart høje lønstigninger og deraf følgende tab af konkurrenceevne.  

Det danske arbejdsmarked er kendetegnet ved, at den gennemsnitlige arbejdstid er relativt lav, knap 1.600 timer pr. år. Til gengæld er erhvervsfrekvensen høj i international sammenhæng, specielt for kvinder. Det er det typiske mønster på tværs af lande, at et lavt timetal for den enkelte følges af en høj generel erhvervsfrekvens. Ud over timetal og erhvervsfrekvenser bestemmes den totale arbejdsindsats i økonomien af størrelsen af aldersgruppen 20-64 år. Det er fra disse aldersklasser, at arbejdsstyrken overvejende rekrutteres. Kombinationen af de tre forhold kan måles ved det samlede antal arbejdstimer pr. indbygger pr. år.  Danmark ligger ved en sådan sammenligning over gennemsnittet i EU-15, men under gennemsnittet i hele OECD. Alt i alt er det samlede danske præsterede timetal i forhold til økonomiens størrelse således ikke specielt højt i international sammenligning.

Ud over den totale timeindsats er det naturligvis afgørende, hvad der præsteres i de timer, der rent faktisk arbejdes. Her er allokeringen af arbejdskraft vigtig, så den til rådighed stående humane kapital anvendes så godt som muligt. I en omskiftelig verden kræver dette løbende tilpasninger, og på dette område skiller det danske arbejdsmarked sig ud.

Hvert år nedlægges der 250.000 jobs i Danmark, men endnu flere er de senere år blevet skabt, jf. Dansk Industri (2006). Hertil kommer imidlertid stor udskiftning af medarbejdere på eksisterende job. Mere end 600.000 skifter hvert år job. Den gennemsnitlige anciennitet på det danske arbejdsmarked er kun 4,8 år, det laveste i OECD, jf. figur 3. En del af forklaringen er de vide muligheder for midlertidig hjemsendelse, fx i forbindelse med sæsonudsving i produktionen. Her er der blot tale om, at medarbejderen i en kortere periode er på dagpenge og så kommer tilbage i det gamle job igen. Dette forhold ændrer dog ikke afgørende ved det overordnede billede.

En ulempe ved en høj jobomsætning kan være, at virksomhedernes incitament til at investere i medarbejdernes uddannelse bliver mindre. Det løses herhjemme ved, at det offentlige i højere grad involveres via medfinansiering af efteruddannelse mv. Danskerne er nogle af dem, der efteruddanner sig mest, så det principielle problem har vist sig ikke at være stort i praksis.

FLEXICURITY

Fremgangen i dansk økonomi siden 1993 er blevet fulgt af en række reformer af det danske arbejdsmarked. Sammen med fortsatte justeringer frem til i dag har det resulteret i den specielle danske arbejdsmarkedsmodel, som har fået navnet flexicurity. Modellen kombinerer høj arbejdsmarkedsfleksibilitet med et socialt sikkerhedsnet samt en aktiv arbejdsmarkedspolitik og har tiltrukket sig international opmærksomhed de senere år, jf. bl.a. OECD (2004) og (2005) samt Europa-Kommissionen (2007).

Flexicuritymodellen består af tre hovedelementer: Stor fleksibilitet i arbejdsgiverens ret til at afskedige og ansætte medarbejdere (flexdelen), et forholdsvis tæt økonomisk sikkerhedsnet i tilfælde af arbejdsløshed (securitydelen) samt en aktiv arbejdsmarkedspolitik, jf. figur 4. Det er specielt på det sidste område, at der er foretaget afgørende ændringer over de sidste 15 år. I appendiks er de væsentligste tiltag siden 1993 opregnet^[2].

Det danske arbejdsmarked er kendetegnet ved, at det i væsentlig grad reguleres via aftaler mellem arbejdsmarkedets parter frem for via lovgivning. En forudsætning for et sådant system er formodentlig, at organisationsgraden er relativt høj. Omkring 75 pct. at den danske arbejdsstyrke er medlem af en fagforening. Det er et niveau, som har ligget nogenlunde stabilt i flere årtier, men med store forskydninger mellem de forskellige fagforbund som følge af ændret uddannelsesmønster.

Flex
Det grundlæggende aftalesystem mellem arbejdsgivere og arbejdstagere stammer helt tilbage fra Septemberaftalen fra 1899. Her knæsattes princippet om arbejdsgiverens ret til at lede og fordele arbejdet, mens arbejdstagerne tilgengæld fik ret til frit at organisere sig. Lige siden har arbejdsgiverens ret til at ansætte og afskedige medarbejdere været forholdsvis liberal sammenlignet med de fleste andre OECD-lande, jf. figur 5. Arbejdsgivere har endvidere vide muligheder for at omplacere arbejdskraften inden for den enkelte virksomhed. Det giver gode muligheder for løbende at tilpasse antallet af ansatte i virksomheden til efterspørgselssituationen. Nyere lovgivning, fx EU-regler omkring kollektive opsigelser, er typisk indarbejdet i gældende overenskomst, men EU-regulering af arbejdsmarkedet repræsenterer generelt en udfordring for det aftalebaserede danske system.

Høj ansættelsesbeskyttelse gør det mere omkostningsfuldt for en virksomhed at reducere arbejdsstyrken. Det er umiddelbart til fordel for de personer, der allerede er i job. Manglende mulighed for hurtigt at kunne reducere arbejdsstyrken gør omvendt virksomhederne mere modvillige til at ansætte nye medarbejdere. Det rammer de unge særlig hårdt. Der skabes således i høj grad en insider-outsider-konflikt i lande med høj ansættelsesbeskyttelse.

Om høj ansættelsesbeskyttelse i sig selv påvirker niveauet for arbejdsløsheden er uklart, men den reducerer entydigt dynamikken på arbejdsmarkedet. Der er dermed en risiko for, at man i realiteten beskytter job i sektorer i tilbagegang og hæmmer en samfundsmæssigt ønskelig omplacering af arbejdskraften over i sektorer med højere værditilvækst. Samtidig bliver det sværere for den enkelte virksomhed at opfange ændringer i efterspørgsels- og udbudsforholdene. I Boks 1 er det danske arbejdsmarkeds fleksibilitet søgt kvantificeret.

MÅLING AF ARBEJDSMARKEDSFLEKSIBILITET	Boks 1
Høj fleksibilitet på arbejdsmarkedet viser sig bl.a. ved, at beskæftigelsen hurtigt tilpasser sig ændringer i en virksomheds produktion. Jo hurtigere tilpasning, des mindre bliver konjunkturudsvingene i den simple produktivitet, målt som BNP pr. beskæftiget. En virksomheds ansatte repræsenterer normalt en viden og uddannelse, som ikke umiddelbart og omkostningsfrit lader sig erstatte. Derfor undlader virksomheden typisk at tilpasse sin beskæftigelse til kortvarige udsving i produktionen. Det er derfor et normalt konjunkturfænomen, at produktivitet svinger med konjunkturerne, jf. figur 6.
ÅRLIG VÆKST I BNP OG BNP PR. BESKÆFTIGET	Figur 6
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Den gennemsnitlige volatilitet i de årlige BNP-vækstrater over de sidste 35 år kan beregnes til 1,9 pct., mens volatiliteten i BNP-væksten pr. beskæftiget er 1,1 pct. Forskellen på 0,8 pct. afspejler fleksibilitet i beskæftigelsens tilpasning til produktionssvingninger. En international sammenligning viser, at tilpasningen beregnet på ovenstående måde er hurtigere i Danmark end i de fleste andre lande, jf. figur 7. Det er en konkret indikation af det danske arbejdsmarkeds relativt store fleksibilitet1. Beskæftigelsens hurtige respons på produktionsændringer er ikke det eneste kriterium for, om arbejdsmarkedspolitikken fungerer godt. Et fleksibelt arbejdsmarked skulle gerne sikre, at beskæftigelsen tilpasser sig arbejdsstyrken, så arbejdsløsheden er lav.
BESKÆFTIGELSENS TILPASNING TIL PRODUKTIONEN	Figur 7
Anm.: Søjlerne måler spredningen i årlig BNP-vækst minus spredning i produktivitetsvækst for perioden 1970-2006. For Tyskland dog 1992-2006. Kilde: Egne beregninger.
1  Se Kiander og Virén (1998) for yderligere diskussion.

Fleksibilitet er ikke blot et spørgsmål om lav ansættelsesbeskyttelse. Op gennem 1990'erne er der i overenskomsterne indbygget mere fleksible regler for arbejdstidens placering over året, ligesom løndannelsen er blevet mere decentral. Det gør, at lønnen i højere grad fastsættes med udgangspunkt i den enkelte virksomheds situation og den enkeltes præstation. Dette princip følges i mindre grad inden for den offentlige sektor.

Spørgeskemaundersøgelser viser, at det danske arbejdsmarked med mange nyansættelser indebærer en mindre angst for at blive arbejdsløs end i lande med høj ansættelsesbeskyttelse, jf. Europa-Kommissionen (2006). En del af forklaringen på forskellen er dog givetvis, at Danmark har været foran i konjunkturcyklen, og en stærk konjunktur reducerer frygten for ledighed.

Security
Øget fleksibilitet i arbejdstilrettelæggelsen er typisk et arbejdsgiverkrav. Til gengæld får arbejdstagersiden en forholdsvis gunstig kompensation i tilfælde af arbejdsløshed. Dagpenge- og arbejdsformidlingssystemet daterer sig tilbage til begyndelsen af 1900-tallet, men fik sin nuværende form sidst i 1960'erne. Arbejdsløshedskasserne er bidragsfinansieret, men med betydelig offentlig medfinansiering. Det er staten, der finansierer omkostningerne forbundet med den marginale ledighed. I modsætning til situationen i en del andre lande er medlemskab af en arbejdsløshedskasse herhjemme frivillig, og optagelseskravene er relativt lempelige.

Kompensationsgraden for dagpengeberettigede er 90 pct. af tidligere indkomst for de lavestlønnede, men med et fast loft. Den gennemsnitlige kompensationsgrad er godt 50 pct. og har været faldende over tid. I begyndelsen af 1990'erne var den gennemsnitlige kompensationsgrad næsten 60 pct. For højtlønnede er dagpengesystemet således ikke specielt attraktivt, men kan suppleres med privattegnede tillægsforsikringer. Alt i alt er det høje sikkerhedsnet, der ofte tilskrives det danske dagpengesystem, kun åbenbart for de lavtlønnede, mens der for højere lønnede typisk vil være et betydeligt indkomsttab ved ledighed. Det illustrerer, at der er et betydeligt markedsmæssigt element i det danske dagpengesystem. Der har været forslag fremme om at forhøje kompensationsgraden generelt, men også om at afkorte dagpengeperioden, der med fire år er forholdsvis lang herhjemme, samt, som i en del andre lande, at aftrappe dagpengeydelsen over ledighedsperioden.

Reformerne i 1990'erne rettede sig bl.a. mod understøttelsessystemet ud fra et princip om at fastholde understøttelsesniveauet^[3], men samtidig søge at øge incitamenterne for de arbejdsløse til at søge og tage et job. Blandt de væsentligste ændringer var, at den effektive periode, hvori der kunne modtages dagpenge, blev reduceret til fire år. Tidligere kunne den arbejdsløse genvinde retten til dagpenge ved at deltage i aktiveringsprojekter, så dagpengeperioden i realiteten blev ubegrænset.

Førhen var der for arbejdsløse en såkaldt passivperiode uden pligt til at deltage i omskoling, opkvalificering mv., inden man gik ind i aktivperioden. Passivperioden er gradvis blevet reduceret for helt at forsvinde pr. 1. juli 2003, så der nu stilles krav til den ledige fra første ledighedsdag. Lykkes det ikke at få et regulært job inden for den fireårige dagpengeperiode, overgår den ledige til kontanthjælp, hvor ydelsesniveauet er lavere og desuden afhængig af familiens indkomst- og formueforhold. Også kontanthjælpsmodtagere har ret og pligt til aktivering, dog ikke de allersvageste.

 Den såkaldte ungeindsats fra 1996 afveg fra princippet om ikke at røre ved ydelsesniveauet. Reformen var rettet mod dagpengeberettigede unge under 25 år uden en kompetencegivende uddannelse, og som havde været ledige i over 6 måneder. Hvor disse unge tidligere kunne gå ledige enten på dagpenge eller kontanthjælp på ydelsesniveauer markant over uddannelsesstøtten til studerende, ændredes dette med ungepakken, så kravet blev: Tag en uddannelse på 50 pct. af dagpengeniveauet, find et job eller få reduceret kontanthjælp. Kravet kom fra 1999 til at gælde alle unge under 25 år. Disse reformer har måske været flexicuritymodellens klareste succes og stærkt medvirkende til, at Danmark i dag har en af de laveste ungdomsarbejdsløsheder i verden. Det illustrerer samtidig det helt afgørende i at få skabt de rigtige incitamentsmekanismer.

Aktiv arbejdsmarkedspolitik
Den lediges ret til at modtage kompensation ved arbejdsløshed modsvares af pligt til aktivt at søge job og deltage i jobrelaterede aktiviteter. Reformerne har medført aktivering tidligere i ledighedsforløbet for ledige, hyppigere rådighedsvurderinger samt sanktioner ved manglende overholdelse af reglerne.

Den aktive arbejdsmarkedspolitik har som mål at sikre, at den arbejdsløse reelt står til rådighed for arbejdsmarkedet samt at fremme opkvalificering gennem jobtræning og uddannelse. Rådighedskontrol sikres gennem vejledning, jobplaner, møder med sagsbehandler og andre administrative procedurer suppleret med sanktioner, hvis den ledige ikke følger reglerne, fx ikke møder op til obligatoriske møder. For dagpengemodtagere er det i praksis i høj grad den enkelte arbejdsløshedskasse, der sanktionerer manglende opfyldelse af rådighedsreglerne. Graden af sanktioner over for den arbejdsløse varierer mellem arbejdsløshedskasser. De kasser, der har den højeste ledighed, er typisk de mest tilbageholdende med sanktioner, jf. Arbejdsdirektoratet (2006).

Lykkes det ikke den ledige at få beskæftigelse, påbegyndes et aktiveringsforløb. Der vil være tale om privat eller offentlig jobtræning med løntilskud, uddannelsesaktivering eller anden aktivering. Hovedparten af de aktiverede er i uddannelsesaktivering, men andelen har de senere år været faldende. Kun ca. 10 pct. er i privat jobtræning. Kontanthjælpsmodtagere aktiveres oftere end dagpengemodtagere, hvor man i højere grad anvender de administrative procedurer. 

Det Økonomiske Råd (2007) præsenterer en empirisk analyse af arbejdsmarkedspolitikken, herunder aktiveringsdelen. Konklusionerne i denne og i en række andre analyser er umiddelbart ret nedslående. Typisk finder man, at kun den private jobtræning har en signifikant positiv beskæftigelseseffekt. Det er et lovkrav, at ansættelse af aktiverede medfører en nettoudvidelse af antallet af ansatte, så der ikke blot er tale om fortrængning af ordinære jobs. En undersøgelse fra Arbejdsmarkedsstyrelsen (2005) viser, at fortrængningseffekten i praksis er ret begrænset.

Analyser af uddannelsesaktivering, som der satses meget på, tyder på, at denne er både dyr og ineffektiv til at forbedre de lediges jobmuligheder. Det er konklusionen i bl.a. Det Økonomiske Råd (2007) samt Arbejdsministeriet (1999). I den udstrækning kurser og andre former for efteruddannelse efterfølgende får den ledige til at søge et snævrere udsnit af jobs, kan uddannelsesaktivering være direkte skadelig for mulighederne for at finde et job.

Aktivering skal ideelt set opkvalificere, men har nogle afledte effekter. Den aktiveredes jobsøgning vil typisk aftage under aktiveringsforløbet, så denne fastholdes i ledighed længere end nødvendigt. Denne fastholdelseseffekt er naturligvis en utilsigtet effekt af aktivering.

Udsigten til et aktiveringsforløb påvirker adfærden ikke blot blandt de aktiverede, men hos alle ledige. Aktivering tager ens tid, og aflønningen i form af dagpenge eller kontanthjælp er lavere end i et job, så incitamentet er entydigt hen imod at få et arbejde til ordinær løn hvis overhovedet muligt. I litteraturen kaldes dette en motivations- eller trusselseffekt. For en teoretisk modellering af disse effekter henvises til Andersen og Svarer (2007) samt Zhou (2007).

Det synes veldokumenteret, at den aktive arbejdsmarkedspolitik indeholder et trusselselement over for de ledige, og at denne effekt i praksis er en væsentlig kanal, hvorigennem politikken virker. For en oversigt over studier kan henvises til Bjørn et al. (2004). Det Økonomiske Råd (2007) estimerer, at trusselseffekten nedsætter arbejdsløshedsperioden med knap en uge. Det kan oversættes til en samfundsmæssig gevinst på 2 mia.kr. pr. år. Andre har fundet effekter af samme størrelsesorden, jf. Rosholm og Svarer (2004) og Svarer (2007).

Omkostninger ved arbejdsmarkedspolitikken
Sammenlignet med andre lande bruger Danmark relativt mange resurser på aktivering af arbejdsløse, og antallet i aktivering er næsten fordoblet siden 1994 trods faldet i ledigheden. Det er kun i få lande, at der er krav om deltagelse i aktiveringsaktiviteter efter en vis ledighedsperiode.

Selv ved den aktuelle lave ledighed blev der i 2006 anvendt 4,26 pct. af BNP, når man medtager udgifter til såvel aktive foranstaltninger som til passiv understøttelse, dvs. arbejdsløshedsdagpenge og efterløn, jf. figur 8. Det er det højeste niveau i OECD. Udgifterne til passiv understøttelse er faldet i takt med faldet i ledigheden, mens udgifterne til aktive foranstaltninger har holdt sig på stort set uændret niveau som andel af BNP siden midten af 1990'erne.

Ved en sammenligning på tværs af lande spiller det ind, at mens udgifter til efterløn i Danmarks tilfælde indgår i opgørelsen af omkostningerne ved arbejdsmarkedspolitikken, holdes udgifter til pensionering generelt udenfor. I nogle lande er pensionsalderen betydeligt lavere end herhjemme, så de, der pensioneres, i visse tilfælde er yngre end danske efterlønsmodtagere. Andre lande igen baserer sig i højere grad på private ordninger, som heller ikke tælles med. Det er ikke umiddelbart muligt at korrigere for disse forhold.

DEN DANSKE ARBEJDSMARKEDSMODEL – EN VURDERING

Frem til midten af 1970'erne var ledigheden lige så lav som i dag, men steg så voldsomt i kølvandet på de kraftige stigninger i oliepriserne i 1973 og 1979. Begrebet flexicurity var ikke opfundet i 1970'erne, men alle modellens elementer var til stede, da stigningen i ledigheden tog fart. Reglerne for ansættelse og afskedigelse var lige så liberale som i dag, dagpengenes gennemsnitlige dækningsgrad var ca. 75 pct., mens dagpengeperioden med 2½ år var kortere end i dag. Endelig var man i 1960'erne begyndt at føre en aktiv arbejdsmarkedspolitik for at fremme arbejdskraftens geografiske og faglige mobilitet. Problemstillingen var også dengang at håndtere et stramt arbejdsmarked. Alligevel ramte nedturen i 1970'erne det danske arbejdsmarked hårdt, og man begyndte at udvande den aktive arbejdsmarkedspolitik, så målet i højere grad blot blev at kompensere de ledige.

Arbejdsmarkedspolitikken, før reformerne påbegyndtes, må ses i lyset af, at arbejdsløshed blev opfattet som en systemfejl, og aktivering blev således i høj grad set som en social foranstaltning. Det samme var baggrunden for indførelse af efterløn i 1979 og udvidelse af overgangsydelsen i 1994. Begge ordninger bidrog til at dræne arbejdsmarkedet for arbejdskraft, hvilket var et helt bevidst forsøg på, at få den registrerede ledighed ned. Der skulle "knækkes kurver". I samme retning trak orlovsordningerne (børne-, uddannelses- og sabbatorlov), der først blev udvidet i midten af 1990'erne for så i de følgende år at blive udfaset og til sidst afskaffet. Til gengæld er barselsorloven udvidet. Det illustrerer, at reformprocessen ikke på forhånd har været fuldt planlagt, men at der i en vis udstrækning har været tale om at prøve sig frem i takt med den faldende ledighed.  

Med arbejdsmarkedsreformerne skiftede fokus, så dagpengesystemet fik et mere arbejdsmarkedspolitisk sigte. Som beskrevet blev den effektive dagpengeperiode forkortet, genoptjeningsmulighederne afskaffet, rådigheds- og mobilitetsreglerne strammet, sanktionerne skærpet og pligten til aktivering strammet. Alt i alt er der således i høj grad tale om øget brug af "pisk" frem for "gulerod". Der er dog også sket en øget anvendelse af ordninger, som har et blandet arbejdsmarkedspolitisk og socialt sigte. Således er antallet af personer på fleks- og skånejob kraftigt forøget. Her er der tale om at få personer, som ikke er fuldt arbejdsdygtige, i beskæftigelse.

De empiriske undersøgelser af den danske arbejdsmarkedspolitik peger ret entydigt på, at resultaterne har været positive, men at de økonomiske omkostninger har været høje, uden at det står klart, at det er de mest omkostningstunge dele af politikken, som har de største virkninger.

Øget brug af sanktioner i arbejdsmarkedspolitikken spiller sammen med den øvrige socialpolitik. Jo hårdere metoder i arbejdsmarkedspolitikken, des mere attraktivt bliver en social ydelse uden rådighedsforpligtelse, selv om ydelsesniveauet måtte være en anelse lavere. Flexicurity påvirker derfor direkte antallet af personer med løs eller ingen tilknytning til arbejdsmarkedet. Udviklingen siden 1993 har betydet, at flere af de marginaliserede i højere grad befinder sig på andre former for offentlig understøttelse end arbejdsløshedsunderstøttelse. Faldet i den registrerede ledighed i forhold til den harmoniserede ledighed, jf. figur 9, afspejler således ikke blot, at beskæftigelsen er steget. Antallet af personer i den arbejdsdygtige alder på offentlig forsørgelse er fortsat højt og på samme niveau som i begyndelsen af 1990'erne.

Med forholdsvis gunstige understøttelsesniveauer for de lavest lønnede er flexicuritymodellen sammen med den generelle socialpolitik medvirkende til, at mindstelønnen er høj i Danmark. Det kan også hænge sammen med, at mindstelønnen herhjemme ikke er lovbestemt som i mange andre lande, men aftalt direkte mellem arbejdsmarkedets parter. Den høje mindsteløn virker som en barriere for at komme ind på arbejdsmarkedet for folk med ringe kvalifikationer. Faktisk er hele lønstrukturen i Danmark internationalt set sammenpresset, både før og endnu mere efter skat. Dette ligger i tråd med den udbredte fordelingspolitiske holdning i befolkningen, så man undgår stor ulighed i indkomsterne i samfundet. Danmark har den laveste ulighed i de disponible indkomster i OECD.

Arbejdsmarkedsreformerne har bidraget til at sænke den strukturelle ledighed. Den faktiske ledighed er imidlertid faldet endnu mere og må på nuværende tidspunkt vurderes at ligge under den strukturelle. Fremadrettet øges presset på arbejdsmarkedet af et demografisk betinget fald i arbejdsstyrken på 80.000 frem mod år 2020. Arbejdsmarkedet er således presset både fra efterspørgsels- og udbudssiden.

Om flexicuritysystemet i uændret form vil kunne overleve en fornyet generel stigning i ledigheden, må anses for usikkert. Erfaringerne fra 1970'erne og 1980'erne er, at der med stigende ledighed typisk opstår et politisk pres for, at kravene til de ledige lempes. Samtidig risikerer udgifterne til den omkostningstunge aktiveringspolitik at stige yderligere.

DEN DANSKE VELFÆRDSMODEL OG FLEXICURITY

Grundlaget for den danske velfærdsmodel er en markedsøkonomi, hvor staten sætter de overordnede rammer, men i øvrigt ikke detailstyrer den del af produktionen, som sker i den private sektor. Virksomheder, som ikke kan klare sig i konkurrencen, får lov at gå ned, og den direkte statsstøtte til virksomhederne er begrænset. Samtidig er der et udbygget socialt sikkerhedsnet med massiv indkomstomfordeling mellem forskellige grupper i samfundet og for den enkelte over livsforløbet. Velfærdsmodellen kan opfattes som en række implicitte forsikringskontrakter mellem forskellige grupper i samfundet, hvor man beskytter mennesker, ikke jobs. Der er skattefinansierede sociale sikkerhedsnet ikke bare mod arbejdsløshed, men også mod sygdom, handicap, tab af erhvervsevne, alderdom mv.

Velfærdsmodellen forudsætter en høj grad af betalingsvillighed og dermed folkelig accept af et højt skattetryk. Det er sandsynligvis afgørende for en sådan accept, at fordelingen af de offentlige udgifter på produktion af offentlige ydelser samt indkomstomfordeling opfattes som rimelig. Det forudsætter, at alle, der kan, bidrager til samfundshusholdningen, og at der ikke er store grupper, hvis ydelser opfattes som uretmæssige.

Den demografiske udvikling over mod flere ældre og færre i de aldersklasser, hvorfra arbejdsstyrken rekrutteres, udgør en stor udfordring for den danske velfærdsmodel. Arbejdsmarkedspolitikken er vigtig i denne sammenhæng. Hvis vores velstand skal bevares og helst udbygges, er et fortsat højt arbejdskraftudbud en nødvendighed i årene fremover. Flexicuritymodellen medvirker til at sikre dette, men er i sig selv næppe nok. Opstramningen af efterlønsordningen med en gradvis forhøjelse af pensionsalderen med 2 år fra 2019 og herefter indeksering af pensionsalderen med forventet levetid vil understøtte arbejdsudbuddet, men først på sigt.

Import af udenlandsk arbejdskraft kan være et andet element i sikringen af et tilstrækkeligt stort arbejdsudbud, som virker også på kort sigt, men det er ikke noget mirakelmiddel. Øget import af arbejdskraft medfører, at ikke bare produktionen stiger, men også antallet af mennesker, som produktionen skal fordeles imellem. Ved en erhvervsfrekvens som i den danske befolkning i gennemsnit er det kun, hvis den importerede arbejdskraft har en produktivitet og dermed bidrager med en indkomst over gennemsnittet, at realindkomsten pr. hoved stiger.

Med hensyn til betydningen for de offentlige finanser bidrager import af arbejdskraft fra udlandet typisk kun med det halve af effekten af at få en arbejdsløs i beskæftigelse. Det skyldes, dels at der kun i sidstnævnte tilfælde spares dagpenge, dels at der ydes et fradrag for dobbelt husførelse ved midlertidig beskæftigelse. Det reducerer skattebetalingerne for arbejdskraft udefra.

Det er desuden helt afgørende, om import af udenlandsk arbejdskraft medfører, at familien flytter med. Beregninger på DREAM-modellen vier, at øget indvandring fra mindre udviklede lande forværrer den finanspolitiske holdbarhed, mens denne forbedres svagt ved indvandring fra mere udviklede lande, hvortil Østeuropa regnes. Den afgørende forudsætning i beregningen er, at de personer, der indvandrer, ligner dem, der allerede er her, med hensyn til erhvervsfrekvens og træk på offentlige ydelser. Generelt er der stor sammenhæng mellem, hvor indvandrerne kommer fra, og i hvor høj grad de kommer i beskæftigelse frem for på overførselsindkomst, jf. tabel 1. Mønstret holder sig i en vis udstrækning også blandt efterkommerne. Skal indvandring understøtte arbejdsmarkedet og den danske velfærdsmodel generelt, må den således være målrettet mod grupper med en høj erhvervsfrekvens.

Vurderingen af flexicuritymodellen er langt fra entydig. Som et eksempel på en helt overvejende positiv vurdering kan henvises til Jørgensen og Madsen (2007), hvor det i indledningen hedder, at "Flexicurity as a political strategy promises to make an end to the old conflict between efficiency and equity". I den modsatte ende af spektret kan nævnes CESifo (2007), hvor stort set alle positive bidrag fra flexicuritymodellen afvises som værende "largely a myth".

Flexicurity er i EU-sammenhæng gjort til et element i Lissabon-strategien, hvor målet er at udvikle EU til en af verdens mest dynamiske regioner, jf. anbefalingerne fra Ecofin (2007). Også sammenslutningerne af henholdsvis de europæiske arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer har for nylig anbefalet modellen. Flexicurity er imidlertid en integreret del af den danske samfundsmodel og kan som sådan ikke i uændret form blot implementeres i lande med andre traditioner og anden institutionel opbygning, hvilket Ecofin da også understeger.

Måske er udviklingen af flexicuritymodellen grundlæggende betinget af danskernes natur, jf. Alger og Cahuc (2006): "This paper argues that the efficiency of the Danish Flexicurity Model relies on strong public-spiritedness which is absent in many other countries …. this may hinder the implementation of the Danish recipe. More generally, this analysis suggest that public-spiritedness is a key ingredient in the possibility for a society to implement efficient public unemployment insurance. To that regard, a country may be unlikely to succeed in its labour market reforms without a comprehensive policy affecting civic behaviour of its citizens."

Alger, Yann og Pierre Cahuc (2006), "Civil Attitudes and the Design of Labor Market Institutions: Which Countries can Implement the Danish Flexicurity Model", Université Marne la Vallée, CEPREMAP, OEP, IZA Bonn and CREST-INSEE, CEPR Discussion Paper No 1928.

Andersen, Torben M. og Michael Svarer (2005), Flexicurity, Institut for Økonomi, Aarhus Universitet, CEPR, CESifo, IZA og CAM (Unpublished paper).

Andersen, Torben M. og Michael Svarer (2007), The role of workfare in striking a balance between incentives and insurance in the labour market, Working Paper no. 9, Aarhus Universitet.

Arbejdsdirektoratet (2006), Rapport om benchmarking af A-kasser.

Arbejdsmarkedsstyrelsen (2005), Undersøgelse af mulig fortrængning af ordinært ansatte ved brug af aktivering med løntilskud. Rapport, Arbejdsmarkedsudvalget.

Arbejdsministeriet (1999), Arbejdsmarkedsreformerne – en status.

Arbejdsministeriet (2000), Effekter af aktiveringsindsatsen.

Beskæftigelsesministeriet (2005), Flexicurity – udfordringer for den danske model.

Bjørn, N. H., L. Geerdsen og P. Jensen (2004), The Threat of Compulsory Participation in Active Labour Market Programmes for Unemployed, Foreløbig version af forskningsoversigt, www.sfi.dk.

Blanchard, Oliver (2007), A Review of Richard Layard, Stephen Nickell, and Richard Jackmans' Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market,  Journal of Economic Literature, Vol. XLV, June.

CESifo (2007), The EEAG Report on the European Economy. By L. Calmfors, G. Corsetti, M. P. Devereux, S. Honkapohja, G. Saint-Paul, H-W. Sinn, J-E. Sturm and X. Vives.

Dansk Industri (2006), In Search of Best Nordic Practice, A Case Study on How to Adjust to Globalisation.

Det Økonomiske Råd (2007), Dansk Økonomi, Forår.

Ecofin (2007), ECFIN/EPC(2007)REP/54182, September.

Europa-Kommissionen (2006), European Employment and Social Policy, Special Eurobarometer, October.

Europa-Kommissionen (2007), Commission Communication on flexicurity, MEMO/07/256.

Gaard, S. og Mads Kieler (2005), Two decades of structural reform in Denmark: A review, Finansministeriet, Working Paper  no. 16.

Jørgensen, Henning og Per Kongshøj Madsen (2007), Flexicurity and Beyond, Finding a new agenda for the European Social Model, DJØF Publishing, Copenhagen.

 Kiander, Jaakko og Matti Virén (1998), Employment Growth and Labour Market Flexibility in OECD Countries, Government Institute for Economic Research, Helsinki.

OECD (2004), Employment Outlook

OECD (2005), Employment Outlook

OECD (2007), Employment Outlook.

Rosholm, M. og M. Svarer (2004), Estimating the Threat Effect of Active Labour Market Programmes, IZA DP 1300.

Svarer, M. (2007), The Effect of Sanctions on the Job Finding Rate: Evidence from Denmark, Aarhus Universitet, Manuscript, April.

Zhou, Jianping (2007), Danish for All? Balancing Flexibility with Security: The Flexibility Model, IMF Working Paper no. 36.

APPENDIX: VÆSENTLIGE ARBEJDSMARKEDSPOLITISKE TILTAG SIDEN 1993

1993
Samme ret og pligt til aktivering for kontanthjælpsmodtagere, som dagpengemodtagere havde været omfattet af siden 1978.

1994   Arbejdsmarkedsreform I
Afskaffelse af ret til genoptjening af dagpengeret ved aktivering

Dagpengeperioden sat til 7 år

Mulighed for overgangsydelse for 50-59-årige

Udvidet adgang til at holde orlov

1995
Stramning af rådighedsregler og skærpede sanktionsmuligheder

Ret og pligt til aktivering efter 4 års ledighed

Tilgang til overgangsydelse stoppet

1996   Arbejdsmarkedsreform II
Forkortelse af dagpengeperioden til 5 år med fuld effekt fra 1998

Fremrykning af aktivering og skærpelse af sanktioner

Ungeindsats målrettet bekæmpelse af ungdomsarbejdsløsheden: Dagpengeberettigede under 25 år uden uddannelse fik efter 6 måneders ledighed ret og pligt til aktivering til en ydelse svarende til 50 pct. af dagpengene. Ved afvist tilbud ville den unge miste retten til dagpenge og overgå til nedsat kontanthjælp.

Dagpengemodtagere over 25 år fik ret og pligt til aktivering efter 2 års ledighed

1998
Pligt for ledige til at tage arbejde uden for eget fagområde efter 6 måneders ledighed

Grundigere rådighedsvurdering af kontanthjælpsmodtagere

Kontanthjælpsmodtagere tilmeldes arbejdsformidlingen

1999   Arbejdsmarkedsreform III
Forkortelse af dagpengeperiode til 4 år med fuld effekt fra 2001

Fremrykning af aktivering

Begrænsning i mulighederne for at holde orlov

Alle unge under 25 år fik ret og pligt til aktivering efter 6 måneders ledighed

Efterlønsreform med henblik på at mindske tilgangen til ordningen

2000
Uddannelsesorlov afskaffet

2001
Skærpelse af rådighedsregler

2002
Indførelse af starthjælp og nedsættelse af introduktionsydelse. Gives til personer uden arbejde, der ikke har været i landet i 7 år ud af 8

Udfasning af børneorlov

2003   Arbejdsmarkedsreform "Flere i arbejde"
Den ledige skal stå til rådighed for et arbejde fra første ledighedsdag

Fremrykning af aktiveringsindsats

Ensretning og skærpelse af rådighedsreglerne for kontant- og dagpengemodtagere

Skærpede sanktioner over for ledige, der ikke aktivt søger job eller udebliver fra samtaler mv.

Nedsættelse af niveauet for kontanthjælp for visse grupper

2006
Krav om 300 timers arbejde i løbet af 2 år for ægtefæller, der begge modtager kontanthjælp

2007   Velfærdsaftale
Øget aktivering og skærpet rådighedsvurdering

Efterlønsalderen hæves 2 år fra 2019 til 2022, forhøjelse af folkepensionsalderen med 2 år fra 2024 til 2027 samt indeksering af aldersgrænser efter 2025 med udgangspunkt i restlevetid for 60-årige

Ophævelse af den forlængede dagpengeret for 55-59-årige samt ret og pligt til aktivering for 58-59-årige på linje med andre ledige