En fortælling om to danske bankkriser

Kim Abildgren, Økonomisk Afdeling og Jens Thomsen, tidligere nationalbankdirektør

INDLEDNING OG SAMMENFATNING

I denne artikel foretages en sammenligning af kriserne i dansk økonomi i årene 1987-93 og 2008-10.

En væsentlig forskel mellem de to kriser vedrører de eksterne forhold. De senere års økonomiske krise har stort set været verdensomspændende, mens der i det meste af perioden 1987-93 var solid fremgang på de danske eksportmarkeder.

En anden central forskel har været, at økonomiens udgangspunkt målt på både betalingsbalance, udlandsgæld, offentlig gæld og arbejdsmarkedet var meget stærkere i det seneste årti end i 1980'erne.

Fælles for de to kriser var en forudgående overophedning af den danske økonomi og stærkt stigende ejendomspriser, mens der var forskelle i den førte finanspolitik. I årene umiddelbart forud for de seneste års finanskrise medvirkede en lempelig finanspolitik til at forstærke overophedningen af økonomien. I midten af 1980'erne bidrog en stram finanspolitik derimod til at reducere overudnyttelsen af produktionsresurserne.

I begge kriser nåede konkurserne i erhvervslivet høje niveauer, mens husholdningerne blev hårdere ramt i begyndelsen af 1990'erne end under den seneste krise. Det skal ses i lyset af, at niveauet for renter og ledighed de senere år har været lavere end i begyndelsen af 1990'erne.

Banksystemet blev mærkbart ramt under begge kriser, mens realkreditsektoren slap lettere igennem. Til gengæld var der store forskelle mellem de to kriser med hensyn til omfanget af offentlige støtteindgreb til sikring af den finansielle stabilitet. På trods af det stærkere samfundsøkonomiske udgangspunkt var behovet for offentlig støtte meget større og bredere i den seneste krise. Ud over det langt hurtigere tilbageslag skyldes det efter alt at dømme mere lempelige kapitalkrav og færre hensættelser.

I begge kriser havde mange af de pengeinstitutter, der måtte ophøre som selvstændige virksomheder, haft en meget stærk udlånsvækst, en høj andel af ejendomsrelaterede engagementer og forholdsvis mange store engagementer.

Krisen 1987-93 gav kun anledning til mindre justeringer i den lovmæssige regulering af det finansielle system. Det skal ses i lyset af, at en mindre del af problemerne udsprang direkte fra den finansielle sektor. Der er derimod meget, som tyder på, at ændringerne af reguleringen af den finansielle sektor i kølvandet på de seneste års finanskrise bliver betydeligt mere omfattende. Det skal ses på baggrund af, at finanskrisen denne gang har været verdensomspændende og haft systemisk karakter, samt at omfanget af offentlige støtteindgreb har været meget massive.

samfundsØkonomisk baggrund

Årene 1987-93 var en usædvanligt lang periode med lav vækst og stigende ledighed i den danske økonomi, som afløste fem år med ganske kraftig konjunkturfremgang og overophedning af økonomien, jf. figur 1.

Vurderet ud fra de sæsonkorrigerede kvartalsvise nationalregnskaber skete omslaget i økonomien allerede i begyndelsen af 1986 og dermed før Kartoffelkuren i oktober 1986, som bl.a. indførte en forbrugsrenteafgift (som dog hurtigt blev ophævet igen) og en opstramning af reglerne for boligfinansiering for at modvirke et hastigt stigende underskud på betalingsbalancen.

Overgangen til en konsekvent fastkurspolitik i 1982 og afskaffelse af den automatiske dyrtidsregulering reducerede devaluerings- og inflationsforventningerne i løbet af 1980'erne og begyndelsen af 1990'erne. Men det ledsagende rentefald igangsatte også en kraftig højkonjunktur. Da udgangspunktet var en meget gældsat økonomi, store betalingsbalanceunderskud og et strukturelt svagt arbejdsmarked, var det nødvendigt med kraftige forbedringer af de offentlige finanser og incitamenterne til privat opsparing. Den nødvendige tilpasningsperiode blev lang, men skabte også et fundament for dansk økonomis senere styrke og tilliden til fastkurspolitikken. Med en omfattende skattereform blev rentefradragets skattemæssige værdi reduceret væsentligt med virkning fra 1987, jf. Callesen mfl. (2008) samt Gaard og Kieler (2005). Realrenten efter skat, som fra begyndelsen af 1970'erne og frem til midten af 1980'erne havde været negativ, blev nu positiv. Det gav en tiltrængt forbedring af incitamentsstrukturen i økonomien i en opsparingsfremmende retning, men på kort sigt lagde det en dæmper på forbrug og boliginvesteringer.

Endelig betød overophedningen af økonomien i midten af 1980'erne, at der ved overenskomstforhandlingerne i 1987 blev aftalt høje lønstigninger (tæt på 10 pct. i 1987). Det indebar en så kraftig forværring af eksporterhvervenes konkurrenceevne, så regeringen sidst på året måtte gribe ind med en omlægning af arbejdsgiverafgifterne.

Den lave vækst i den danske økonomi i anden halvdel af 1980'erne kan derimod ikke tilskrives konjunkturerne i udlandet. Der var i disse år en solid fremgang på de danske eksportmarkeder, og i begyndelsen af 1990'erne blev den danske eksport yderligere understøttet af høj vækst i Tyskland umiddelbart efter genforeningen af Øst- og Vesttyskland. Det var først i 1992/93, at konjunkturomsvinget i den europæiske økonomi lagde en betydelig dæmper på den danske eksportvækst, jf. figur 2.¹

De seneste års økonomiske tilbagegang har i modsætning til årene 1987-93 i høj grad haft rod i den internationale økonomi. I løbet af 2008 blev verdensøkonomien ramt af det kraftigste tilbageslag i fredstid siden den store depression i 1930'erne, og grunden var en kombination af makroøkonomisk overophedning og finansmarkeder, der var løbet ud af kontrol. Den udløsende faktor bag krisen var uroen på de amerikanske finansielle markeder som følge af nedturen på det amerikanske boligmarked, der i 2. halvår 2007 bredte sig til de finansielle markeder i Europa, jf. Bech og Berg (2009). Amerikanske boliglån til mindre kreditværdige boligejere (subprime-lån) var blevet "ompakket" som underliggende aktiver i forskellige typer af strukturerede obligationer og derefter solgt til banker og investorer verden over. Da tabene på disse lån begyndte at vise sig, var der stor usikkerhed om, hvilke banker der havde denne type af obligationer i deres portefølje, og som derfor kunne risikere tab. Det førte til, at banker i såvel USA som Europa blev uvillige til at udlåne likviditet på usikret basis til hinanden med det resultat, at en stor del af handlen på pengemarkederne gik mere eller mindre i stå. Endvidere blev det klart for de finansielle virksomheder, at deres samlede gearing og eksponering var blevet alt for stor.

I første omgang var der tale om en likviditetskrise for banksystemet, men i løbet af 2008 blev det klart, at tabene hos flere af verdens store finansielle virksomheder var så voldsomme, at solvensen og den finansielle stabilitet var truet. I september 2008 måtte de amerikanske myndigheder overtage kontrollen med to store realkreditinstitutter, Fannie Mae og Freddie Mac, og forsikringsselskabet AIG, mens investeringsbanken Lehman Brothers gik konkurs. Det forstærkede det globale skred i tilliden til det finansielle system. Centralbanker og regeringer verden over måtte gennemføre en lang række støttetiltag for at forhindre en nedsmeltning af det finansielle system.

I Danmark blev faldet i det reale bruttonationalprodukt, BNP, på ca. 5 pct. i 2009, hvilket var det hastigste tilbageslag siden afslutningen af 2. Verdenskrig. Væksten i 2009 blev omkring 6 procentpoint lavere end skønnet i Nationalbankens forårsprognose fra 1. kvartal 2008. Omkring to tredjedele af det uventede store fald i det reale BNP i 2009 kan henføres til lavere vækst på eksportmarkederne, jf. Spange (2010).

Dansk økonomi var dog inde i en afmatningsfase, allerede inden den globale finanskrise for alvor tog til i 2008. I 4. kvartal 2007 var der et fald i såvel boligpriser som det sæsonkorrigerede kvartalsvise reale BNP. Vendingen i dansk økonomi forud for finanskrisen kom efter flere år med kraftig højkonjunktur og overudnyttelse af produktionsresurserne.

Kapacitetspresset i den danske økonomi forud for finanskrisen i 2008 kan illustreres med det såkaldte produktionsgab, hvor det faktiske reale BNP sættes i forhold til det potentielle reale BNP, dvs. et skøn for, hvor meget der kan produceres, uden at der skabes pres på arbejdsmarkedet, jf. figur 3. Målt på denne vis kørte økonomien over kapacitetsgrænsen i årene 2005-07. En lempelig finanspolitik bidrog til at forstærke overophedningen af økonomien og presset på arbejdsmarkedet i disse år. I sammenligning hermed bidrog den stramme finanspolitik i midten af 1980'erne til at begrænse overophedningen af økonomien.

Den danske industris lønkonkurrenceevne er gradvis blevet svækket siden midten af 1990'erne som følge af højere lønstigninger pr. produceret enhed end i udlandet. På trods heraf har der de seneste godt ti år været et solidt overskud på betalingsbalancens løbende poster, jf. figur 4. Det skyldes ikke mindst en kraftig forbedring af nettorenteindtægterne, delvis i takt med vendingen af udlandsgælden til positive nettofordringer. Det kan også henføres til en høj vækst på Danmarks eksportmarkeder, en stærk stigning i værdien af olie- og gasproduktionen i Nordsøen samt en væsentlig udvidelse af handelsflåden. Udviklingen i betalingsbalancen under den seneste overophedning af økonomien adskiller sig dermed fra situationen i midten af 1980'erne, hvor der som nævnt blev gennemført kontraktive politiske indgreb netop som følge af problemer med betalingsbalancen.

Det er erfaringen i såvel Danmark som andre lande, at der under stærke konjunkturopsving kan opbygges ubalancer i økonomien, som efterfølgende må udlignes, jf. Pedersen og Sørensen (2009). I den første halvdel af 1980'erne var der over en kort årrække en kraftig stigning i ejendomspriserne set i forhold til udviklingen i byggeomkostningerne, jf. figur 5. Årene forud for den seneste finanskrise har ligeledes været præget af kraftigt stigende ejendomspriser. En del af pengeinstitutternes udlån sker mod sikkerhed i ejendomme, og begge kriser har været præget af betydelige nedskrivninger i pengeinstitutter med store ejendomsrelaterede engagementer i takt med vendingen i ejendomspriserne. Husprisudviklingen er nærmere analyseret i Dam mfl. (2011).

Bankkrak og kreditekspansion

Efter mellemkrigstidens mange banksammenbrud var perioden fra afslutningen af 2. Verdenskrig og frem til begyndelsen af 1980'erne karakteriseret ved udpræget ro i den danske banksektor. Det var samtidig en periode, hvor kreditrationering og valutakontrol var centrale instrumenter i den økonomiske politik, jf. Abildgren (2009) og Østrup (2008).

I slutningen af 1984 kom landets syvendestørste pengeinstitut, Kronebanken, i krise, og årene frem til midten af 1990'erne var præget af krise i en lang række institutter. 102 pengeinstitutter ophørte i perioden 1985-95, heraf 52 som følge af vanskeligheder, jf. Mølgaard (2003). Der var dog primært tale om mindre og enkelte mellemstore institutter, og ofte var andre pengeinstitutters overtagelse af de kriseramte institutter en del af løsningen. Nationalbanken og staten blev direkte inddraget i at finde løsninger for nogle få pengeinstitutter i problemer med redningen af Varde Bank – landets niendestørste pengeinstitut – som det største i 1992/93.

I slutningen af 1980'erne og især i begyndelsen af 1990'erne oplevede Norge, Sverige og Finland egentlige systemkriser, hvor væsentlige dele af banksektoren kom i vanskeligheder, herunder flere af de store landsdækkende banker. I sammenligning med de øvrige nordiske lande slap det danske finansielle system betydeligt lettere gennem kriseårene 1987-93 trods store nedskrivninger i pengeinstitutterne, jf. figur 6. Det må tilskrives flere forskellige faktorer, jf. Økonomiministeriet (1994), Vastrup (2009) og Abildgren mfl. (2010).

Liberaliseringen af den finansielle sektor i Danmark havde gennem 1970'erne og 1980'erne været en gradvis proces, som havde givet sektoren den nødvendige tid til at forbedre deres risikostyringssystemer og indstille sig på de nye mere liberale markedsforhold. I de øvrige nordiske lande blev dereguleringen gennemført senere og kom derved til at strække sig over en kortere tidsperiode.

I Danmark var nedskrivninger og tab desuden spredt over en noget længere periode, og de alvorligste kriser var afgrænset til små og mellemstore pengeinstitutter.

Endvidere havde Danmark skrappere krav til pengeinstitutternes egenkapital, før krisen brød ud. I de fleste andre lande betød indførelsen af de nye kapitalkrav fra Baselkomiteen en skærpelse i forhold til de hidtidige kapitalkrav, da de trådte i kraft i begyndelsen af 1990'erne. I Danmark indebar overgangen til Basel I-reglerne for kapitaldækning derimod en væsentlig lempelse af det lovfastsatte kapitalkrav til pengeinstitutterne. Det blev herved muligt for de danske pengeinstitutter at absorbere tab i en række år med dårlige regnskabsresultater.

Endelig bidrog det til robustheden af den danske banksektor, at seks af de største pengeinstitutter med varierende grad af soliditet blev sluttet sammen i to storbanker i 1990.

Selv om Danmark slap mere nådigt gennem krisen end de øvrige nordiske lande, blev nedskrivningerne i den danske banksektor i begyndelsen af 1990'erne relativt store. Det gjaldt navnlig for pengeinstitutter, som var kraftigt eksponeret mod bygge- og ejendomssektoren, jf. figur 7. Helt generelt var nedskrivningsprocenterne dog relativt høje for udlån til såvel erhvervslivet som til husholdningerne. Det havde baggrund i den generelle konjunktursituation, fald i ejendomspriserne og overkapacitet af erhvervsejendomme. Antallet af tvangsauktioner og ledigheden lå ligeledes på et højt niveau, jf. figur 8.

Der kan da heller ikke herske tvivl om, at krisen i den danske finansielle sektor i anden halvdel af 1980'erne og især i begyndelsen af 1990'erne var alvorlig. I juni 1992 måtte Nationalbanken stille et likviditetsberedskab til rådighed for landets næststørste pengeinstitut, Unibank, efter at der var opstået rygter om, at Finanstilsynet havde taget særlige initiativer over for instituttet. Der opstod herefter hurtigt ro om Unibank, men hvis situationen havde udviklet sig i en uheldig retning, kunne det have haft ganske alvorlige følger for stabiliteten af den danske finansielle sektor og samfundsøkonomien mere generelt.

I Danmark oplevede realkreditinstitutterne endvidere nogle år med betydelige nedskrivninger fra slutningen af 1980'erne. Realkreditinstitutternes afskrivninger blev særligt store i 1990, hvor principperne for hensættelser blev omlagt, så der fremover skulle foretages hensættelser for sandsynlige tab og ikke bare for sikre tab. Hertil kom, at visse realkreditinstitutter i 1980'erne forsøgte at ekspandere internationalt med store tab til følge.

Endelig hører det med til billedet af alvoren af den danske krise, at nogle af de største danske forsikringskoncerner led store tab i begyndelsen af 1990'erne og ophørte som selvstændige virksomheder. Tabene var ikke et resultat af kerneaktiviteterne (forsikring), men derimod relateret til lånefinansierede investeringer i ejendomme mv.

De seneste års finanskrise adskiller sig på flere punkter fra krisen i begyndelsen af 1990'erne. Den mest iøjnefaldende forskel har været krisens verdensomspændende karakter og det heraf følgende markante fald i den danske eksportmarkedsvækst. Krisen har især ramt det danske erhvervsliv, som har oplevet de højeste konkursrater siden slutningen af 1970'erne, jf. figur 9. Indtil videre har husholdningerne ikke været så hårdt ramt, hvilket afspejler sig i et betydeligt lavere niveau for tvangsauktioner og færre nedskrivninger i realkreditsektoren sammenlignet med begyndelsen af 1990'erne. Det skal ses på baggrund af, at ledigheden trods stigning stadig ligger på et relativt lavt niveau. Husholdningernes økonomi har endvidere haft gavn af et lavt niveau for såvel de korte som lange boligrenter opgjort efter skat, jf. figur 10.

Pengeinstitutternes nedskrivninger steg markant i 2008, og sammenlignet med situationen i årene 1987-93 er flere af de mellemstore institutter løbet ind i vanskeligheder. Såvel Roskilde Bank, Forstædernes Bank, Fionia Bank som Amagerbanken, der alle før krisen var blandt de 15 største pengeinstitutter i Danmark, er de seneste år ophørt som selvstændige virksomheder.

En af de markante forskelle mellem kriserne i 1987-93 og 2008-09 relaterer sig til skiftet i pengeinstitutternes finansieringsstruktur omkring årtusindskiftet, jf. figur 11. Frem til slutningen af 1990'erne var institutternes indlån og udlån nogenlunde af samme størrelsesorden. I årene efter årtusindskiftet fik institutterne under en stærk udlånsvækst opbygget et stort indlånsunderskud, som bl.a. blev finansieret ved at udstede kortfristede obligationer og låne fra kreditinstitutter i udlandet. Kortfristet finansiering via de internationale penge- og kapitalmarkeder er normalt mindre stabil og mere følsom over for ændringer i institutternes egen kreditværdighed end indlån og langfristet obligationsfinansiering. Da krisen i 2008-09 i modsætning til situationen i begyndelsen af 1990'erne havde verdensomspændende karakter og i høj grad forringede funktionaliteten af de internationale penge- og kapitalmarkeder, gav dette skift i finansieringsstruktur anledning til særlig bekymring og var i høj grad en medvirkende årsag til de omfattende indgreb til støtte for banksektoren fra det offentliges side. Bekymringen vedrørte risikoen for, at i en situation med så stor generel uro på finansmarkederne kunne en betalingsstandsning eller konkurs i ét pengeinstitut med deraf følgende tab for udenlandske simple kreditorer få afsmittende negative effekter på andre pengeinstitutters låntagning i udlandet.

En anden markant forskel vedrører pengeinstitutternes stødpuder mod tab. Som nævnt havde institutterne i anden halvdel af1980'erne en høj grad af polstring, som gjorde det muligt at absorbere tab. Det var ikke tilfældet ved indgangen til den seneste krise. En af årsagerne var overgangen til nye internationale regnskabsprincipper i 2005, hvorefter pengeinstitutterne ikke længere skulle foretage hensættelser på udlån på baggrund af en sandsynliggjort risiko for tab efter et forsigtighedsprincip. I stedet skulle der foretages nedskrivning af udlån efter et neutralitetsprincip, hvor der forud for nedskrivningen skulle være indtruffet en objektiv indikation på en værdiforringelse. De nye regnskabsregler fra 2005 tillod således ikke opbyggelse af "skjulte" reserver. Det reducerede stødpuderne og gav plads til øget kreditekspansion. En anden årsag var lempelsen af kapitalkravene i forbindelse med implementeringen af Basel II-kapitaldækningsreglerne i 2007, hvor nogle pengeinstitutter valgte at udnytte lempelsen til yderligere udlån.

Et fællestræk forud for kriserne i 1987-93 og 2008-10 var adskillige år med høj realvækst i pengeinstitutternes udlånsmasse, jf. figur 12. Historisk har perioder med høj udlånsvækst ofte været fulgt af stigende nedskrivninger og tab. Det indikerer, at kreditkvaliteten har en tendens til at blive forringet i perioder med høj udlånsvækst.

Et andet fællestræk ved de to kriser er, at pengeinstitutternes udlånsvækst er blevet bremset markant i kølvandet på kriseårenes store nedskrivninger, mens det samme ikke har været tilfældet for realkreditinstitutterne. Der har således været en tendens i retning af substitution over mod realkreditlån efter de to kriser. I begyndelsen af 1990'erne blev denne tendens forstærket af ændringer i realkreditlovgivningen, som forbedrede mulighederne for belåning af friværdier uden formålsangivelse.

Adskillige af de pengeinstitutter, som er ophørt de senere år, adskilte sig på en række centrale regnskabsparametre fra sektoren som helhed. De var således karakteriseret ved at have haft en særlig kraftig udlånsvækst, mange store engagementer, et stort indlånsunderskud og betydelig eksponering mod ejendomssektoren sammenlignet med banksektoren som helhed, jf. Danmarks Nationalbank (2008). Det er værd at bemærke, at mange af de pengeinstitutter, som ophørte i anden halvdel af 1980'erne, ligeledes var karakteriseret ved en meget stærk udlånsvækst, og at mange af de institutter, som ophørte i begyndelsen af 1990'erne, havde relativt store ejendomsrelaterede engagementer, jf. Økonomiministeriet (1995). Baseret på denne erfaring fra de to kriser har Finanstilsynet i 2010 som led i tilsynsarbejdet med pengeinstitutter introduceret en såkaldt "tilsynsdiamant" indeholdende en række pejlemærker for, hvad der som udgangspunkt må anses som værende pengeinstitutvirksomhed med forhøjet risiko, jf. Finanstilsynet (2010). Tilsynsdiamantens pejlemærker vedrører udlånsvækst, ejendomseksponering, store engagementer, likviditetsoverdækning og funding ratio (udlån/ indlån).

Endelig var det et fællestræk ved de to kriser, at problemerne i den finansielle sektor faldt sammen med pres mod kronen, jf. Danmarks Nationalbank (2009).

Offentlige stØtteindgreb og den fremtidige regulering af den finansielle sektor

Perioderne 1987-93 og 2008-10 adskiller sig markant med hensyn til omfanget af offentlige indgreb til støtte for den finansielle stabilitet og reguleringsmæssige initiativer som opfølgning på kriserne.

Statens og Nationalbankens oprindelige omkostninger i form af lån og udestående garantier mv. ved redning af danske pengeinstitutter (ekskl. færøske banker) i anden halvdel af 1980'erne og begyndelsen af 1990'erne kan opgøres til omkring 5-6 mia. kr. Her kom en stor del af de oprindelige udlæg dog tilbage igen i form af tilbagebetaling af udlånte beløb og dividende fra konkursboer. Netto var omkostningerne derfor under 1 mia. kr. opgjort i datidens prisniveau. Bortset fra likviditetsgarantier til nogle få kriseramte institutter gav krisen ikke Nationalbanken behov for at oprette ekstra lånefaciliteter.

Visse af bankkriserne i 1980'erne førte til et par konkrete tiltag fra myndighedernes side. For det første blev 6' Juli Bankens betalingsstandsning i 1987 – sammen med et ønske om at imødekomme en henstilling på området fra EF-Kommissionen – anledningen til indførelsen af en generel indskydergarantiordning i 1988. For det andet gav Nationalbankens tab i forbindelse med krisen i C&G Banken i 1987 anledning til, at der i den sidste del af 1980'erne blev indført krav om sikkerhedsstillelse ved pengeinstitutternes overtræk fra dag til dag på foliokonti i Nationalbanken.

Efter redningen af Varde Bank i begyndelsen af 1990'erne besluttede regeringen endvidere, at der skulle udarbejdes en redegørelse om situationen i banksektoren og forventningerne til de kommende års udvikling. Redegørelsen blev udarbejdet af Det Tværministerielle Kontaktudvalg vedrørende Det Finansielle Marked. I rapporten blev det konkluderet, at "... den vanskelige periode for de danske pengeinstitutter må ses i lyset af den usædvanlig lange periode med lav økonomisk vækst fra 1987 – en periode, der efterfulgte nogle år med meget høj vækst" (side 8). Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der var behov for ændringer i den gældende lovgivning, var den gennemgående konklusion i rapporten, at "... de eksisterende regelsæt på de fleste områder er passende og løbende er blevet holdt ajour" (side 10).

På enkelte områder var der dog forslag til justeringer af lovgivningen på det finansielle område, jf. annex til kapitel 10 i Økonomiministeriet (1994). Blandt forslagene var bl.a. en forhøjelse af grænsen for Indskydergarantifondens dækning af almindelige indlån ved betalingsstandsning eller konkurs, hvilket blev gennemført i 1995. Endvidere var der forslag om, at Finanstilsynet fik hjemmel til at stille ekstraordinære krav til hensættelser på dele af udlånsporteføljen i pengeinstitutter med særlig høj risikoprofil. En sådan bestemmelse blev indført med en ændring af bank- og sparekasseloven i 1996.²Disse hensættelser skulle i henhold til lovbemærkningerne kunne begrundes på sædvanlig måde og kunne indankes for Erhvervsankenævnet. Bestemmelsen kom dog i praksis ikke til at spille nogen større rolle og blev afskaffet igen i 2003, da lov om finansiel virksomhed afløste bank- og sparekasseloven. Med Basel II-reglerne for kapitaldækning blev der fra 2007 indført mulighed for anvendelse af differentierede kapitalkrav, der var højere end minimumskapitalkravet på 8 pct., så kapitalkravet i højere grad afspejler de risici, som det enkelte pengeinstitut påtager sig. Hvis Finanstilsynet finder, at det af ledelsen opgjorte solvensbehov ikke er tilstrækkeligt, kan Finanstilsynet fastsætte et højere individuelt solvenskrav. Disse regler kom dog for sent til for alvor at få betydning forud for de seneste års krise i banksektoren.

Omfanget af støtteindgreb til fordel for den finansielle sektor har under de seneste års finanskrise været af helt anderledes dimensioner end i årene 1987-93. I lighed med centralbankerne i andre lande gennemførte Nationalbanken i forbindelse med finanskrisen en række midlertidige tiltag for at forbedre stabiliteten af det finansielle system. Der blev således oprettet ekstra lånefaciliteter og foretaget en række udvidelser af belåningsgrundlaget, jf. Dam og Risbjerg (2009).³

Staten gennemførte ligeledes en række omfattende initiativer, herunder en garantiordning, som i en 2-årig periode sikrede alle indskydere og andre simple kreditorer fuld sikkerhed for deres tilgodehavender i pengeinstitutter. Der var her tale om en meget omfattende statsgaranti (4.200 mia. kr. svarende til omkring 250 pct. af BNP). Endvidere blev der oprettet et selskab, Finansiel Stabilitet, til håndtering af nødlidende pengeinstitutter, ligesom kreditinstitutter i en periode fik mulighed for at få statslige kapitalindskud og købe individuel statsgaranti, jf. appendiks A.

Det er et fællestræk ved de bankredninger, som det offentlige har været involveret i ved kriserne i 1987-93 og 2008-10, at løsningerne indebar tab for aktionærerne i de kriseramte banker. Under begge kriser tabte aktionærerne i visse banker hele deres aktiekapital, og den efterstillede kapital måtte ligeledes bære tab.

En forskel mellem de to bankkriser vedrører Europa-Kommissionens rolle ved offentlige støtteindgreb til fordel for sikring af den finansielle stabilitet. Under den seneste finanskrise har Kommissionen haft langt mere fokus end tidligere på at sikre, at de offentlige tiltag i såvel Danmark som andre lande ikke strider mod fællesskabets regler om statsstøtte.

Det er endnu ikke muligt at opgøre statens samlede nettoomkostninger ved støtteordningerne for den finansielle sektor under den seneste finanskrise.

Ses der alene på afviklingen af nødlidende banker under Bankpakke I samt på afviklingen af Roskilde Bank, havde staten ved udgangen af 3. kvartal 2010 ifølge Finansiel Stabilitet⁴ skønsmæssigt et positivt nettoresultat på 2,5 mia. kr. Beløbet fremkommer som forskellen mellem de 25 mia. kr., som Det Private Beredskab indbetaler til staten i garantiprovision og tabskaution fratrukket statslige tab på 22,5 mia. kr.

Staten har som følge af Bankpakke II i dag kapitalindskud i en række kreditinstitutter og endvidere har ydet individuelle statsgarantier, som kan løbe helt frem til udgangen af 2013. Disse indskud og garantier medfører indtægter fra renter og garantiprovision, men kan ligeledes give anledning til tab. I første del af februar 2011 kunne Økonomi- og Erhvervsministeriet⁵ opgøre det foreløbige resultat af Bankpakke II og de individuelle garantier til et positivt nettoresultat for staten på 1,98 mia. kr. for årene 2009-11 efter indregning af de foreløbige tab i Amagerbanken og Eik Bankerne. Beløbet fremkommer som statslige renteindtægter fra kapitalindskud og garantiprovision fra individuelle statsgarantier på i alt 9,25 mia. kr. fratrukket statslige tab på 7,27 mia. kr.

Som opfølgning på den seneste finanskrise er der på internationalt plan igangsat en række initiativer med henblik på at søge at hindre lignende alvorlige kriser i at opstå og udvikle sig i fremtiden. Endvidere er der i EU-regi oprettet et European Systemic Risk Board, ESRB, som har til formål at overvåge den makrofinansielle stabilitet i EU. Selv om arbejdet med de reguleringsmæssige tiltag endnu ikke er tilendebragt, er der ikke tvivl om, at den fremtidige finansielle lovgivning vil indebære en skærpelse af likviditets- og kapitalkravene til bankerne.

Litteratur

Abildgren, Kim (2009), Credit Dynamics in Denmark since World War II, Nationaløkonomisk Tidsskrift, vol. 147(1).

Abildgren, Kim, Bodil Nyboe Andersen og Jens Thomsen (2010), Dansk pengehistorie 1990-2005, Danmarks Nationalbank.

Bech, Morten L. og Jesper Berg (2009), Finansernes fald, Gyldendal.

Callesen, Per, Steen Lohmann Poulsen og Rasmus Degn (2008), Har fastkurspolitikkens option en positiv eller negativ værdi?, papir præsenteret ved Nationaløkonomisk Forenings konference, 11.-12. januar.

Dam, Niels Arne og Lars Risbjerg (2009), Centralbankernes tiltag og balancer under krisen, Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 4. kvartal.

Dam, Niels Arne, Tina Saaby Hvolbøl, Erik Haller Pedersen, Peter Birch Sørensen og Susanne Hougaard Thamsborg (2011), Udviklingen på ejerboligmarkedet i de senere år – Kan boligpriserne forklares?, Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 1. kvartal, Del 2.

Danmarks Nationalbank (2008), Fusioner og overtagelser i den danske banksektor i 2008, boks 3 i Finansiel Stabilitet, 2. halvår.

Danmarks Nationalbank (2009), Pengepolitik i Danmark, 3. udgave.

Finanstilsynet (2010), Finanstilsynet introducerer 'Tilsynsdiamanten' for pengeinstitutter, 25. juni.

Gaard, Søren og Mads Kieler (2005), Two decades of structural reform in Denmark: a review, Finansministeriet Working Paper, nr. 16.

Moessner, Richhild og William A. Allen (2010), Banking Crisis and the International Monetary System in the Great Depression and Now, BIS Working Paper, nr. 333, november.

Mølgaard, Eigil (2003), Vagthund og syndebuk. Personlig beretning om finanskrisen i Danmark 1987-1995, Børsens Forlag.

Pedersen, Erik Haller og Søren Vester Sørensen (2009), Konjunktur, aktivpriser og kreditgivning, Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 4. kvartal.

Spange, Morten (2010), Kan kriser forudsiges?, Danmarks Nationalbank, Kvartalsoversigt, 2. kvartal.

Økonomiministeriet (1994), Den danske pengeinstitutsektor, Schultz.

Økonomiministeriet (1995), Redning af pengeinstitutter siden 1984, Schultz.

Vastrup, Claus (2009), How did Denmark avoid a banking crisis?, kapitel 8 i Lars Jonung, Jaakko Kainder og Pentti Vartia, The great financial crisis in Finland and Sweden, Cheltenham, UK: Edward Elgar.

Østrup, Finn (2008), Finansielle kriser, Thomson.

Appendiks A: Oversigt over statens stØtteindgreb under finanskrisen siden 2008 Bankpakke I ("Bankpakken"), oktober 2008

I begyndelsen af oktober 2008 indgik regeringen en aftale med et bredt flertal af Folketingets øvrige partier. Aftalen indebar bl.a., at staten sammen med den finansielle sektor garanterede, at alle indskydere og andre simple kreditorer i en 2-årig periode frem til 30. september 2010 fik fuld sikkerhed for deres tilgodehavender i pengeinstitutter, som var medlem af Det Private Beredskab. Statsgarantien var meget omfattende (4.200 mia. kr. svarende til omkring 250 pct. af BNP), og den finansielle sektor skulle bidrage til ordningen med op til 35 mia. kr. Samtidig etablerede staten et afviklingsselskab, Finansiel Stabilitet, der kunne tage hånd om nødlidende pengeinstitutter.

Samlet set kom pengeinstitutter, der havde tilsluttet sig Det Private Beredskab, til at betale 25 mia. kr. (garantiprovision på 15 mia. kr. og tabskaution på 10 mia. kr.) i forbindelse med Bankpakke I.

Aftalen om finansiel stabilitet på pensionsområdet, oktober 2008
I efteråret 2008 blev det danske realkreditmarked ramt af den forværrede finanskrise. Renterne på både korte og lange realkreditobligationer steg betydeligt i september og oktober, og rentespændet til statsobligationer blev kraftigt udvidet. Denne spændudvidelse ramte pensionsselskaberne, idet værdien af deres realkreditobligationer (aktiver) faldt, mens værdien af deres forpligtelser (livsforsikringshensættelser) var uændret, idet realkreditobligationer ikke indgik i den diskonteringsrente, som blev anvendt til beregning af livsforsikringshensættelserne. På den baggrund aftalte Økonomi- og Erhvervsministeriet, Finanstilsynet og Forsikring & Pension at iværksætte en række initiativer. Som ét af initiativerne blev realkreditrenten midlertidigt inddraget i den rentekurve, som pensionsselskaberne skulle anvende til at beregne deres forpligtelser med. Det medførte alt andet lige en reduktion af nutidsværdien af forpligtelserne på omkring 0,5 pct.

Ændring af de internationale regnskabsstandarder, oktober 2008
International Accounting Standard Board, IASB, vedtog i oktober 2008 en revision af de internationale regnskabsstandarder, som gav børsnoterede virksomheder visse muligheder for at omklassificere aktiver og passiver på balancen med tilbagevirkende kraft fra 1. juli 2008. Mulighederne vedrørte aktiver og passiver, som indgik i handelsbeholdningerne, og som dermed normalt skulle prisfastsættes til dagsværdi med indregning af værdiændringer i resultatet. Som følge af den internationale finansielle krise var det dog blevet vanskeligt at foretage retvisende prisfastsættelse af visse finansielle fordringer grundet illikvide markeder. Ved omklassifikation efter de nye regler blev det muligt at undgå, at store urealiserede kurstab påvirkede virksomhedens resultat og/eller egenkapital. Europa-Kommissionen godkendte i oktober 2008 de nye regnskabsstandarder, og visse større danske pengeinstitutter valgte straks at benytte sig af de nye muligheder.

Bankpakke II ("Kreditpakken"), februar 2009
Folketinget vedtog i februar 2009 lov om statslige kapitalindskud i kreditinstitutter på baggrund af en forventning om et stigende pres på kreditinstitutternes solvens. Formålet var at rekapitalisere danske penge- og realkreditinstitutter gennem statslige kapitalindskud på op til 100 mia. kr. i 2009 for at undgå, at den finansielle krise skulle udvikle sig til en egentlig kreditklemme, hvor kreditværdige husholdninger og virksomheder ikke kunne få kredit.

I forlængelse af vedtagelsen af Bankpakke II blev der gennemført mulighed for frem til udgangen af 2010 at foretage tilkøb af individuel statsgaranti på ikke-efterstillet usikret gæld og supplerende sikkerhedsstillelse.

Samlet set fik 43 kreditinstitutter i løbet af 2009 kapitalindskud på i alt 46 mia. kr. til en gennemsnitlig effektiv rente på 10,08 pct., og ved udgangen af 2010 havde 50 institutter foretaget udstedelser for i alt 193 mia. kr. med individuel statsgaranti.

Øget indskydergaranti, oktober 2010
I forbindelse med udløbet af den generelle statsgaranti fra Bankpakke I blev grænsen for indskydergarantiens dækning forhøjet til ca. 750.000 kr. (100.000 euro) for almindelige indlån, mens der fortsat er fuld dækning for særlige indlån, herunder pensionsordninger.

Bankpakke III, oktober 2010
Samtidig med udløbet af den generelle statsgaranti fra Bankpakke I blev der ligeledes gennemført en ny model til håndtering af nødlidende pengeinstitutter. Med den nye model videreføres Finansiel Stabilitets mulighed for at overtage og afvikle et nødlidende pengeinstitut. Beslutter et nødlidende pengeinstitut at lade sig afvikle via modellen, opretter Finansiel Stabilitet et datterselskab, som overtager aktiviteterne i det nødlidende pengeinstitut og gennemfører en afvikling heraf. Herved sikres, at kunderne i et nødlidende pengeinstitut ikke med kort varsel er henvist til at finde en ny bankforbindelse.